从2006年取消农业税以来，国家实施了一系列的惠农、支农、利农政策，旨在提高农民的种粮意愿，国家粮食政策指向“趋粮化”，按照正常逻辑，惠农政策的逐步实施，农民的种粮积极性应该稳步提高，但事与愿违，农民种粮走向“非粮化”，形成农地经营上的二元悖论格局。那么，为什么国家干预政策与农民的种粮行为之间出现相互交织，但没有实现相互耦合？本文拟从国家推行种粮的政治逻辑与农民种粮的经济逻辑两方面入手，分析国家“趋粮化”下农民种粮的“非粮化”现象。

国家的逻辑是中央政府及其决策部门通过的制度性安排，代表着国家的意志与战略部署。对于国家而言，粮食多了是经济问题，粮食少了是政治问题。由此，国家干预农民种粮，推行惠农政策的目的就是始终把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。在“筑牢国家粮食安全防线”总目标的指引下，政府主要从四个方面干预农民种粮：即谁来种、种什么、怎么种与如何激励种粮。

规模经营大户种粮

表1列举了2014年以来推进农村土地产权制度改革的法律、文件与规章制度，整体反映了土地“三权分置”改革的趋势。从顶层设计的文件中可以看出，农户承包经营权分为承包权与经营权的政策设计目标是推动土地的有序流传。在此基础上，农业农村部于2020年印发了《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》的通知，要求健全县乡两级土地流转服务平台，推动家庭农场、农民合作化规模化经营。由此，国家行为的逻辑链条为：“土地确权—土地流转—土地规模化经营”。实质上，推动土地流转，旨在解决“谁来种地”的问题，将种植大户、专业种植户、龙头企业等作为种地的主体，以此来保障国家的粮食安全。

大力种植粮食作物

在国家的“趋粮化”政策下，我国的粮食产量逐年上升，2021年我国粮食总产量为68285万吨，稻谷产量为21284万吨。但是，我国粮食消费需求市场对粮食的需求量大。伴随城镇化的深入推进，膳食结构的升级，我国民众对玉米、大豆等农产品的需求将持续上升，增加了粮食供给的结构压力。在国际贸易市场不稳定与疫情常态化之下，粮食高度依赖进口会给我国的粮食安全带来威胁。于是，国家提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”战略目标，让粮食起到“压舱石”的作用。国家鼓励农户种植小麦、大豆、水稻、玉米等粮食作物，这与促进规模经营的政策相适应，粮食作物超出一定规模后完全可以实现机械化，凸显粮食作物种植的比较优势。可见，国家的意图是通过倡导种植粮食作物保障粮食安全。

农业社会化生产

单家独户的小农户的生产经营方式面临劳动生产率低、土地产出率低、资源利用率低与科技含量低的问题，造成农民“种地无利、增收乏力”的困境，成为“小农经济”的无奈，这与现代农业发展的要求之间相距甚远。

在国家的宏观制度战略安排中，健全面向小农户的社会化服务体系涵盖五个方面：一是农业生产性服务，包括农资供应、绿色生产技术、农业废弃物资源化利用、农机作业、农产品初加工等服务领域；二是农业生产托管服务，将农业生产作业环节精细化，可以单环节托管，也可以多环节托管，甚至全程托管；三是产销服务，为改变以往小农销售渠道有限的问题，大力开展农超对接、农批对接、农社对接，建设乡村物流体系，打通农产品销售渠道；四是信息化服务，加快数字乡村建设，推动互联网、大数据、人工智能等技术下乡，为小农建设信息化服务平台，以电商带动农业发展；五是小城镇服务，充分发挥小城镇服务农资农技、农产品交易等功能，提升小城镇创业孵化的作用，体现“以镇带村”。通过多元化、多层次、低成本的专业化，推动小农户融入现代农业发展轨道。国家欲通过农业生产社会化的方式改造传统小农生产方式，提高农业生产的效率，达到生产要素的最优配置，实现粮食生产增产。

出台支农惠农政策

我国长期实行粮食统购统销的政策，在巨大的粮食价格“剪刀差”下，将农民的粮食收益作为解决工业资金缺乏的主要途径。在“以农养工”的粮食政策下，农民的利益没有得到保障，农民的种粮积极性降低。1998年至2003年，我国粮食价格下降，粮食种植面积减少2.16亿亩，粮食产量下降1632亿斤，直接威胁到我国的粮食安全。于是，国家开始对农业政策进行调整，在农村实施一系列的支农惠农政策。

总体看来，国家实施的惠农政策始终围绕一个总目标，即鼓励农民种粮，提高粮食总产量，从而保障国家的粮食安全。由此，粮食增产与农民增收之间就存在价值冲突，从国家对粮食市场价格的调控就可以看出，当市场粮食供给增多时，政府为储藏粮食，降低收购价格，农民的利益没有得到保障，种粮意愿降低；当农民的生产积极性降低时，国家又提高粮食收购价格，鼓励农民种粮，提倡规模经营，从而只有一部分农民获益，大部分农民没有真正地增收。粮食收购价格在政策与市场之间动态反复调整。因此，惠农政策的实施只是实现粮食安全战略的工具，农民增收只是国家粮食安全战略的副产品，或者是次要目标，主要目标一直是粮食安全。

农民的逻辑是农民个体的行为选择，受到正式制度或非正式制度的制约，往往从个体、家庭与乡村实际环境出发。既有研究认为，农民的行为逻辑有道义逻辑、文化逻辑、生存逻辑、理性逻辑，本文以理性小农为出发点，论述小农的行为选择。小农的行为会受到国家宏观政策逻辑安排的影响，在其制度框架下进行选择，或是博弈行为、或者合作行为、或是协商行为。从小农的实践行为来看，近年来小农选择“兼农化”“非粮化”“非农化”的行为较为普遍，直接威胁了我国的粮食安全政策。农民是谋取个人与家庭利益最大化的理性人，农民为缓解人地矛盾等各种危机会充分协调使用各项生产要素，使得要素投入产出最大化。小农户存在着以家户为中心的观念意识，强调家户成员的生产分配服从家户整体利益。

农业女性化与老年化

在城镇化的背景下，城乡之间的交流与互动加速，城市就业机会广、教育资源丰富、医疗设施较为健全，形成强大的拉力。统计数据显示了大量青壮年劳动力流入城市，流动了的背后塑造了“农村空心化”“农民老龄化”的样态。由此，国家的逻辑是要求土地流转实现规模化经营。但是，农民的行为并非如此。

农户没有将土地流转，而是选择老年人与妇女种粮，家庭分工模式呈现“男工女耕”“少工老耕”的现状。理性小农选择劳动力强壮的年轻人出去务工，让老年人、妇女等身体素质差的人留在家务农。年轻劳动力可以在外挣取工资收入，老人与妇女可以在家解决粮食问题，农业女性化与老年化现象十分严重。但是，这种家庭分工模式具有合理性，符合小农户家庭的需要，外出务工收入占家庭总收入的50%以上，降低小农对农业收入的依赖。根据小农户的经营状况可以分为纯农户、兼业户、非农户，目前以兼业户居多。兼业户的表现形式为“抽空务农”，年轻劳动力选择在农忙时回家务农，农闲时外出务工，达到家庭劳动力要素的最优分配，使得家庭收入最大化。当家庭外出经验积累足够后，妇女也会跟随丈夫一同务工，虽然妇女的工资比男性少，但其收益超过了务农的收入，这时只有老年人在家务农。

选择种植经济作物

农户种植结构的选择受到人力资源禀赋、生计压迫、种植风险、市场效应等影响。农业生产经营进入到“社会化小农”阶段后，农业生产的各项资源要素都需要现金货币购买，增加了农民对现金货币的需求。由此，农民的作物种植结构尽可能实现利润最大化。相对于粮食作物而言，农民更倾向于选择经济作物。农民在市场化价值观的驱动下，已经形成了一种抓钱行动逻辑，农业种植的种类与形式面向市场经济利益，种植结构调整呈现明显的“少种粮”“去粮化”。

降低成本增加收益

在农业生产环节，小农户并没有积极采用农业社会化服务降低农业生产成本，大部分仍然采用传统的农业生产方式，以家户劳动力替代市场要素成本，带有“自我剥削”的成分，以此降低农业生产成本。表2展示了华中师范大学中国农村研究院2021年寒假“百村观察”项目的调查数据。小农户采用农产品加工服务的占比最少，说明农产品的价值产业链不完善，农产品附加值不高。从分析中可以发现，无论小农户是否采取农业生产化服务，其最终的目的是降低成本，增加收益。

缺乏选择的人的选择

支农惠农政策初期取得显著成就，但也面临一定的问题。对于小农户而言，惠农政策并没有显著改变其行为选择。一方面，惠农政策自身忽视了小农户。政府实行的粮食直补、农资综合补贴、农机购置补贴、良种补贴等都倾向于种植大户，种植面积越大，给予补贴的标准越高。小农户生产呈现“小而散”的状态，达不到规模化经营的补贴标准。另一方面，文化价值观念抑制了惠农政策的效应。农村的分化选择最穷的人种粮。在农业生产的刻板印象中，农业劳动苦、脏、累，而收益却少、慢、险，农村的阶层分化导致最穷的人、最没有出路的人成为种粮的主体。农民的身份标签降低了农民的社会地位，种粮逐渐被其他人看不起，不种粮也就成为农民集体的选择。国家的惠农政策鼓励农民种粮，但是贫穷的文化价值观念抑制农户种粮。调查显示，在2343位农民中，有37.12%的农民没有种粮，种粮的有62.88%。考察土地荒废情况发现，有14.48%的农户有土地撂荒行为，浪费了有限的土地资源。改善生活条件后的农民发现，种地、种粮只能解决家庭的温饱问题，仅能实现基本的保障，不能给家庭带来经济状态实质上突破，实现家庭富裕。由此，不种粮、土地荒废情况就会出现，乡村中最没有出路的人才会选择种粮。

国家结合我国的国情、世情、农情、粮情，将“筑牢国家粮食安全防线”放在第一位，贯彻好落实好国家粮食安全战略，实现好保障好国家粮食安全。要求粮食生产要稳字当头,稳政策、稳面积、稳产量，稳定粮食生产成为地方政府的政治责任，实行粮食安全党政同责。从国家的角度理解种粮问题，其本质是政治问题，确保政治稳定，国家的行为逻辑是遵循政治逻辑。从农民的角度理解种粮问题，种粮已经不是生存问题，成为经济问题，农民遵循理性经济人假设原则，考虑的是种粮能否实现家庭收益最大化，农民行为遵循的是经济逻辑。由此，政府的政治逻辑要的是粮，农民要的是钱，两者在种粮场域就会产生张力，实质上是两种逻辑之间的张力。

如表3所示，国家的政治逻辑与农民的经济逻辑在种粮上相遇，两个逻辑相互作用的结果是“非粮化”。两种逻辑张力的结果会直接威胁国家的粮食安全，那么国家的政治逻辑为什么会失效呢？

在“政府要粮”与“农民要钱”的互动中，国家在“趋粮化”上安排的失效，在于国家政治逻辑的单向性与单一性。首先，国家政治逻辑忽略了农民的经济逻辑。在政治逻辑的实践中，种粮的产量是首要目标，直接关系国家粮食安全，而现代农业科技、大规模种植、土地流转、粮食价格调整等均是政治逻辑的副产品，作为工具价值存在。由此，在国家粮食安全的政治逻辑中农民种粮增收长时期没有纳入其框架，只是作为一种调节的手段。其次，国家政治逻辑忽视了农民的需求层次逻辑。农民的饮食需求已经发生了重大变化，从“吃得饱”转变为“吃得好”，再转变为“吃得健康”，对农产品的要素供给逐渐升级。农民的生产生活需求由“温饱需求”转变为“生活富裕”“发家致富”，而这是种粮无法实现的。最后，国家政治逻辑忽略了市场逻辑的作用。国家的逻辑与农民的逻辑都是在市场调节背景下进行，市场为国家与农民的互动提供了逻辑作用的场域。但是，国家却忽视了市场逻辑的作用。农民的种粮行为遵循乡村实践逻辑，与国家的宏伟目标之间断裂。

从计划经济时代进入市场经济时代后，政府已经无法通过强制性制度规范、命令等方式指定农民进行粮食生产，国家在种粮上的政治逻辑势能趋弱。粮食生产要素市场化之后，市场对要素进行配置与调节，农民往往遵循市场的逻辑，这与农民追求经济逻辑的要求一致，市场逻辑发挥更大的作用。正确处理政治逻辑与经济逻辑之间的张力关键在于正确处理国家、农民与市场的关系。强大的国家无法直接对小农户进行粮食生产的动员，只能对经营规模农户产生一定的影响，国家对小农户种粮的干预手段失效，而无形的市场却能够调动成千上万分散的小农户，足以说明市场逻辑的强大。

市场的逻辑遵循各种生产要素的可流动性，市场客观规律调动技术、制度、人力资本等要素的配置与优化，提高产品在市场中的价值。其一，市场逻辑以利润为导向，实现种粮致富。农民的经济逻辑与市场逻辑相一致，以利润与收益最大化为原则，“种粮不挣钱”导致农民的“非粮化”，那么“种粮挣钱”也就吸引农民种粮，关键是国家要适当放松对粮食价格的控制，正确处理政府与市场的边界，让市场来调节粮食价格才符合等价交换的原则。在价值规律的作用下，以市场信息来引导农民种粮致富。政府需要构建市场稳定机制以避免“谷贱伤农”。其二，市场逻辑实现资源优化配置，实现种粮增产。对于国家而言，应充分发挥市场的调节手段作用，增强弹性，实现合理、甚至优质与高效的资源配置。在市场的竞争退出机制作用下，生产效率低下、技术落后、规模效应不明显的小农生产方式将被淘汰，在健全的土地流转市场下，国家期望的农业生产社会化与规模经营自然可以实现，政府的作用是构建良性竞争的市场环境。其三，市场逻辑可以培育种粮主体。这与市场逻辑的竞争退出机制相关，种粮行为不具有公共产品属性，在社会分工与自由市场要素流动下必然会培育新的生产主体进行种粮，既可以是大户也可以是小农。由此，在市场逻辑的作用下，政府可以达到保障粮食安全的目标，农民也可以实现经济收益最大化。

多重制度逻辑之间的关系并非完全是矛盾、冲突关系，也可以存在“共赢”关系，市场逻辑为解决国家的政治逻辑与农民的经济逻辑之间的张力提供了思路。构建具有包容性的逻辑关系是解决两者内在的张力的可行路径。第一，构建“一体两翼”的多重制度逻辑关系。所谓种粮的“一体两翼”是指将“市场逻辑”作为“一体”，将“种粮增产”与“种粮增收”构成“两翼”。“一体两翼”种粮逻辑关系的优势在于通过市场逻辑的作用将农民的经济逻辑纳入国家政治逻辑的分析框架，粮食产量是国家的目标，粮食增收是农民的目标。第二，正确处理国家与市场在农民种粮行为上的干预，国家的调控必不可少，市场的调节也不可或缺，两者围绕着土地与种粮应形成和谐的关系，充分发挥市场机制的调节作用，以市场逻辑引导农民种粮，以市场效应增加农民种粮的收益，实现“种地富民”。第三，构建具有“韧性”的惠农政策，小农户、大农户与专业种植户应该均是国家粮食安全实现的主体，对不同的种植户给予不同的补贴政策，体现差异化，但不能无视小农户的存在，单独推进规模种植。总之，国家的政治逻辑与农民的经济逻辑之间应该相互尊重，以市场逻辑调动农民的经济逻辑，构建具有包容性与韧性的政治逻辑以确保国家的粮食安全。

在中国农业转型的进程中，国家的“趋粮化”行为与农民的“非粮化”行为是现代社会发展的阶段性特征，应置于国家经济发展的多重逻辑下进行理解。以多重制度逻辑为分析工具发现，一是国家政治逻辑与农民经济逻辑遵循的原则不同导致国家的“趋粮化”行为与农民的“非粮化”行为之间存在张力，两种行为之间没有实现耦合，两者在价值目标、手段与途径上存在显著差异。国家政治逻辑遵循的是国家粮食安全原则，以粮食产量保安全，而农民遵循的是经济收益最大化的原则。这与以往研究不同，农民种粮的“非粮化”并非国家与农民单一向度的结果，是相互作用的结果。二是正确处理国家与农民在种粮问题上的张力实质是正确处理国家、农民与市场的关系，以市场逻辑为纽带实现宏观国家与微观小农之间的有序互动。“解铃还须系铃人”，“非粮化”是多重逻辑叠加的结果。以市场逻辑调节国家政治逻辑与农民经济逻辑之间的张力，构建“一体两翼”的多重制度逻辑关系，增加政治逻辑的包容性，实现农民“种粮增收”与国家的“种粮增产”。充分尊重市场逻辑的规律，发挥粮食市场的调节作用，让市场逻辑引导农民“种粮致富”。通过市场逻辑的调节作用，实现国家逻辑与农民逻辑的共生、价值本位与工具导向的二元平衡，实现多重逻辑之间的耦合。