当前村庄集体和集体经济的架构与上世纪80年代颁发村民委员会组织法时代有很大不同，已经演化成一套较为复杂的制度。在组织上，各地普遍实行村内多主体领导职务“一肩挑”，村党支部书记、村委会主任、村集体经济组织负责人、村产业合作社理事长多为同一个人兼任。村内监督也多按规定在不同主体内部设立监督组织和功能。村庄治理在走向精细化的同时日趋正规化，俨然成为一个功能齐全、无所不包的庞大的正式体系。服务于上级治理、发展和改革的任务。同时，治理成本不断上升。一套班子几块牌子是村庄抵抗成本上升的办法之一。赋码登记的农村集体经济组织是在这样的背景下进行的。
农村改革早期，率先进入发展集体经济的村庄相比较而言是轻装上阵的。他们的经验值得参考。例如四川郫都区战旗村，自2003年村党支部就开始了农业、工业两手并用发展壮大村集体经济的实践。到现在，全村集体资产内部估价达到8000多万元。战旗村在2012年就成立村集体资产公司，下辖十多家子公司，村集体有总账和总会计，集体资产公司的运营和盈利是村集体的基本支撑。同时，村集体还有专事土地经营的农民专业合作社，将全村土地集中管理。在保障农户基本权益基础上，农户和商家在土地市场上是平等主体，不是按照身份，而是土地使用的用途确定出租、出让、股份合作不同使用方式的价格。他们创造了一整套利用土地所有权和市场规则发展集体经济的方式，拉动周边市场，给战旗村民带来了自由创业、自主经营、蓬勃发展的大环境，形成集体经济为基底，个体私营、合股合资经济体为骨干的生动活泼的发展格局。他们的集体经济不再只是单个组织，而是呈村委会、集体经济股份联合社、资产管理公司、农民专业合作社、合资、合股公司等多种市场主体与村集体经济组织交错融合的混合型态势。村集体组织根据项目情况和涉及到的资源要素利用情况，设立了多种形式的法人主体。
河南兰考南马庄村合作社、胡寨村合作社都是在2007年合作社法出台之前就成立了。它们也是由村党支部领办的农民合作组织，经过十多年的发展，现在都成为以初始村为核心，吸引周边多个村庄合作社加入的联合体性质的合作社。两个合作社都积攒了相当的集体资产，办起了多个企业，自创了不同产业不同业务板块的财会“集中统一制”。这两个社的负责人张砚斌和王纪伟的切身体会到村庄经济和社会、文化事业紧密相连。集体经济发展并不单纯是为了经济发展，而是为村庄综合性、整体性的可持续发展。村庄必须有个长期稳定的发展核心，这只能依靠村党支部这一班人马。村集体经济发展壮大，就不能让村集体经济组织脱离村庄的社会生态环境，另设一套班子。一套人马几块牌子的现状是符合农村实际和切实有效的。有关的法律、政策、制度、规定、规范应当从这个基本实际出发来制定。
河北涞水南峪村在2016年是全村200多户半数是贫困户的深度贫困村，借助中国扶贫基金会“百美村宿”项目投资，村党支部带领下，建立了全员加入的农宅旅游经济专业合作社。他们以村宿发展集体经济，撬动该村60户村民自办民宿。去年全村旅游业销售收入达1千万元，其中集体销售收入占3成，个体占7成。村民纷纷夸赞是集体的村宿带领他们走上致富路、幸福路。
战旗村、南马庄村、胡寨村、南峪村发展集体经济尽管时期不同，产业不同，但他们经验中的共性很突出：第一，都是以村党支部为领导核心。战旗最为突出，他们是“8任村支书，一任接着一任干”。第二，都是以集体经济为经济基础，搭建村庄的各类经济主体与外部市场连接的公共平台，支持和帮助村民个体与私营经济的发展，创建与外来的市场主体合作联营的混合型经济主体，协同发展，提升村庄所在地域的市场价值。尤其战旗村，已经初步形成小镇式自然集聚的就地现代化发展模式。第三，他们的集体经济之所以发展得好，很大原因是自主发展的动力足。动力来自村庄整体发展、综合发展的内在需要。第四，都非常重视村庄民主和村民监督，共同创造了党支部领导、集体经济、村民参与治理，三者相互嵌合、融为一体的乡村新型市场经济形态。这四个村赋码登记的股份经济合作社或联合社，除了胡寨是和村委会的账户合并运行外，其他三个村的集体经济账户目前都仍是空有其名。
实践出真知。上述在农村改革实践中成长和成熟的乡村集体经济发展模式及其财务处理方法，可作为制定农村集体经济组织财务制度的参考。
1、需明确村民委员会与农村集体经济组织之间关系
目前，农村集体经济组织法还没有颁布。按照《民法典》规定：基层群众性自治组织法人和农村集体经济组织法人均为特别法人（第九十六条）；农村集体经济组织依法取得法人资格（第九十九条）。1987年颁发(后又经修订)的村民委员会组织法规定：村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动；同时又规定其“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”，“支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展”的职能。
该法还进一步规定：村委会“应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。其含义是村集体经济组织要做好统分结合双层经营体制的“统”的部分，支持村委会维护“统分结合、双层经营”。综合以上法条，应该理解为村委会代表村庄集体全体成员履行职能，村集体经济组织是为实现村委会这个集体所要求的“统”的功能而设立的对外部具有一定自主性和独立性的村内经济组织。村民委员会的经济服务功能和经济管理功能是明确和清晰的，而不只是局限于事务管理。从这样的角度去理解，两者关系就一目了然。
目前有一种看法，村民委员会和农村集体经济组织都是具有独立法人资格的两个法律主体。两个组织形式上要分立，组织人员也不应交叉。
十八大以后，各地利用村主任换届的时间节点，逐渐转向“一肩挑”为主的方式。目前村庄的实际状况和新时期实施乡村振兴战略工作措施的要求也加速了“一肩挑”方式的推行。现在面临的问题是，在新的政策下，“一肩挑”的村支书还必须兼任农村集体经济组织的负责人。在不少小村，村支书同时还要兼任村办专业合作社理事长。这已经不能用仅村庄人才匮乏来解释，而是中国村庄政治生态和乡村工作任务要求所决定的必然结果。
应该说，村委会为了实现土地和生态资源的管理功能，组织发展合作经济和其他经济以及承担生产服务和协调的功能，应可自行组织包括资产管理公司、各类专业合作社，以及和村民个体、市场企业合作、合资，并不仅局限于农业农村部要求赋码登记的股份经济合作社（联合社）的工作。若要求村委会今后将以往经营和管理的这类带有集体经济成分的经济组织全都交给赋码登记的这一家农村集体经济组织管理，且以后也不能再办带有集体经济成分的经济组织，就可能产生矛盾。其实在各地村庄按照农业农村部统一要求，设立统一名称的农民集体经济组织之前，就有相当一部分村庄甚至是贫困村自行建立了村级集体经济组织，或按照专业合作社登记，或注册为村资产管理公司。
例如在四川石棉县这个12万人口的山区小县，有个曾是贫困村的坪阳村。在村党支部领导下，该村成立了村集体经济资产管理公司，把中央和省财政资金100万元加上自己的结余打捆入进公司，并以公司的名义，将一部分资金作为集体股金入股到坪阳片区的黄果柑农民专业合作社，集体股年度分红回到公司；一部分自主经营；还有一部分通过村集体资产形成门面出租。该村的资产管理公司在经营上执行企业会计制度，所有收益分配按照村委会财务制度管理办法执行。尽管集体年收益很少，有时甚至没有收入，最好的年景能从合作社股份分红中获得十四、五万元。不过，曾任该村党支部书记兼村主任的王志伟认为，村集体资产公司可以实现制度化的有效管理，因为会计是专业的，监管机制是实在的，也有绩效考核和激励机制。章程规定收益的20%在通过考核后可为经营团队发放奖励。目前，该村的集体经济收支是通过资产管理公司执行的，赋码登记的集体股份经济合作社并没有实际运作。
现在，对于在农村集体经济组织登记赋码之前就登记为资产公司或者专业合作社用于经营集体资产的组织，各地尚无要求一定要并入新设立的农村集体经济组织。不过，这也是造成这类组织空置的原因之一。目前存疑的是，农村集体经济组织是否只能是农业农村部赋码登记、统一名称、一村一个的组织？是否只此一家、别无分店？如何处理农村集体经济组织与村党支部、村委会自行设立的具有集体经济性质的组织之间的关系？组织问题不清晰，财务制度就立基不牢。
2、村民委员会和集体经济组织事务分离和账务分设
综上，村委会的职能较之农村集体经济组织更为综合。因此，即便分设法人，在一个村内似也不适于将村务截然分离。即“村委会管乡村社会治理，村集体经济组织管经济”。特别是农村土地集体所有制决定了村集体经济的发展路向，法律规定只有村委会才能统领土地和其他生态资源的利用和开发。农村集体经济组织的经济事务显然无法脱离村委会事务而独立存在。两者关系如何处理更有利于村庄的可持续发展，看来必须有更长远的通盘考虑。
其次，账务分设是一个技术性问题。目前的《征求意见稿》做账务分设是出于保障集体资产安全的需要。理由是村委会和农村集体经济组织是两个法人，如不分账，一旦发生债务偿还或经济纠纷，承担的财产界线将无法明确，就会影响集体资产安全。但实际情况是，两个法人由同一个人、大多是村支书兼村主任担任法人代表，且村委会账户中其实已经实现集体经济收支与其他收支的账务科目分设。但是赋码登记的农村集体经济组织大都是空账户。可见，规避风险，保障集体资产安全，用法人分设、账务分设的方式不见得是必要条件。还有，征求意见稿强调农村集体经济组织的成员（代表）大会要履行职责以保证民主决策。而村庄的集体经济组织成员与村民尽管资格略有不同，投票时有所区分，但实际上在开大会时是套裁的。村庄内部的民主管理和民主监督是统一的，并没有按照村委会和农村集体经济组织法人分设、财务分设的方式分开。战旗村更是将这些组织套裁的管理规则落到实处、正常运转多年了。
多个兼任农村集体经济组织负责人的村党支书认为，村委会与村集体经济组织是一套人马，没有必要为农村集体经济组织另设一套财务和配备专门制度。如果一定要分设账户，分别财务管理，应该尽量简单，求实效，而不要增加更多条款束缚。也有提出，村两委一套人马进入股份经济合作社，有哪些权利，需要发挥哪些作用，需要予以明确，以防范产生新的矛盾。
胡寨股份经济合作社理事长王纪伟提出，我们这个新社没资格向政府申请项目，农副产加工项目只能通过专业合作社申请，再将资金捐给股份经济合作社。专业合作社等于走了“空头账”。两个合作社如何进账走账，这类问题希望能有明确规定。
3、村财乡管涉及的发展与治理问题
在村财乡管问题上一直存在较大的争论。现在村集体动用资金的审批权在乡镇，一般情况下村委会只能动用2000元以下备用金。自90年代以来，村庄和政府关系发生新的调整。尤其新世纪以来支农资金持续增多，政府更加强了对村庄的社会治理。本《财务制度（征求意见稿）》和《土地管理法》的修订类似，都坚持以往的村财乡管制度，是城市化背景下对村集体权利进一步明确和限制的某种反映。
温铁军教授认为，无论脱贫攻坚还是乡村振兴，都是国家重大战略，都是中央事权和举国体制下的国家大规模投资形成的巨额资产，都是国家所有的但基层受益的共同富裕依托的财富。因此，管理上不能简单化地交给官方业务部门或任何私人部门，而应该统一划入各级农村局下属经济管理站作为“财务公司”，接受乡村振兴局与国有资产管理局共同监督下的村集体财务，做表内和表外分类管理。简言之，需要有农村版的“国资委”。
战旗村高德敏书记提出，要形成一套“集体经济相对独立的管理运营机制”。宝华村杨怀洪认为，党和政府要给集体经济组织负责人赋予足够的自主权，让其在市场的竞争中把握住机会。这些认识都基于发展的视角，都希望明确村庄和村集体具有独立法律地位，法律和政策应给予村庄和村集体自我发展的空间。
讨论中也有不少人提出，村财乡管确有必要，只是应该根据村庄的具体情况分别对待，分类管理。例如，山东莱西市院上镇农民专业合作社联合社理事长段晓明说，集体资产转让、租赁环节，往往出现资产被破坏、项目烂尾的情况。他举例说：某村10年前以2万元价格把村内河流租给一个私营企业养鱼，结果这人挖采河沙，导致河流严重堵塞，迄今未恢复。如要恢复之前状态，估计至少要1000万元以上。这种烂尾项目某村就有7、8个。这类问题必须制度把关，严格追责。还有村组织超支虚报和欠账问题。尽管在村集体经济资产清产核资的工作中，县乡政府解决了这些历史旧账，但是难保今后不会以各种各样的方式产生新的欠账。这些欠账行为严重阻碍了村集体的运行，也降低了集体经济组织的威信。所以通过财务制度来规范这些不当行为，乡镇政府进行账户监管是非常必要的。
关于村集体经济组织财务制度，有两种意见，一种是必须由乡镇管理，另一种是大的管住，小的放开，尤其资金资产来源不是财政，而是市场，就没有必要管死。对于村委会财务管理，也有类似意见。即来自国家财政预算的款项要严管，来自村集体经济收入的部分，按照村集体经济组织的章程，乡镇做好监督就可以。持第一种意见者，大都是村庄发展处于较低水平，村集体经济不发达，群众参与度低，集体经济组织只是在项目文件上签字的“摆设”而不是独立主体。由此可见发展的差异决定了治理的差异。
在村庄和市场的关系上，杭州郊区的村庄与战旗村类似。村集体一般独资成立资产运营公司，与市场主体对接。在财务管理上，这些公司的重大决策都要经过村两委商议或交由村民代表大会讨论同意，决策都有规定程序和过程，决策时间都比较长。这些发达区域的村庄经营正在穿透村庄边界回应新的市场扩张需求。
持相反意见者来自县乡政府干部和部分研究者。他们担心一直被舆论强调的村干部掌权后发生腐败的问题，认为权利越大，腐败会越多。为了保护村集体资产不流失，农民利益不受损，必须对村集体的财务管理做严格限制。在一些人印象中，农村就是个体的天下，没有所谓集体。若让村干部当家，他们就会利用一切机会贪腐。对此，一定要用层层把关、处处提防的方法，用权力遏制权利。这在本质上，其实是不相信基层党组织可以通过发动和依靠村民，结成村庄利益共同体以实现村集体和各类经济组织内部的自恰。
目前，对于村集体的行政化管控较之前几年已经大为加强。村集体经济增收是党的组织部门在管，村集体的行政事务是乡镇政府在管，村集体经济组织是农业部门在管，然后党委统管基层干部。这给村干部的感觉是多头管、管太多。行政化治理方式固然能够降低政府的风险，但却必然付出村庄失去主动性，失去发展动力的代价。
有专家提出，“村财乡管”，确实不妥，村集体被捆得紧紧的，建议改为“村财乡察”。即乡镇政府对村级财务实行的不是管控职能，而是监察职能。管控职能将乡镇政府视为村级财务的管理主体，实行全权控制；监察职能则以村集体为主体，行使扶助村集体的作用。“村财乡管”是在一定历史时期下做出的特殊规定，现在应该根据乡村的实际的发展情况进行新的调整。
4、需要以多元融资促进乡村振兴
征求意见稿以一章五条的篇幅专论的资金筹集问题引起村集体经济组织负责人的最大关注。多人谈到村庄不融资，乡村振兴没法干。何斯路村的“斯路何庄”酒店是村庄内外合伙项目。投资主体除该村村民、还有村内投资者以及义乌市的私人老板。不融资做不成这样的项目。宝华村、南马庄村、胡寨村、南峪村等发达村庄也有同样的经验。振兴乡村不能只依靠政府投入资金。有本事的村集体，就是最能调动村内外各种利益主体，让不同主体的资本都能认同与村集体的资本合作，比较优势比较大。而村集体运筹帷幄，把控监督，最终形成可持续营利的能力，已经成为常用经验。
不过，在集体斥资发展产业项目上，村内一般农户往往不会入股加入，大部分是少量大户与外部资本共组投资。而投资项目往往超越村庄而向片区发展。浙江由“美丽乡村”向“美丽经济”转型过程中，投资和经营主体多为外部主体或者返乡的本地资本主体。那么，要发展集体经济，广开筹资渠道就更为关键。
在农村发展阶段跃迁过程中，村庄变得更加羸弱。一个个弱小的村庄如何撬动村民的发展意识，如何将其凝聚为壮大村集体和集体经济的内生动力，是更需要关注的难点。本次讨论中多人建议，还是得发展村庄内部的信用合作。因为这种信用合作不仅起到互助金融的作用，还在筹集资金的同时增强了村民之间的互信和对村集体的信任。河南南马庄和胡寨村的合作社办理信用业务多年，成效裴然。胡寨村的集体经济组织负责人王纪伟现在想办一个既有公益性又有经营性的集中养老机构，希望通过村内信用合作既融资又聚拢人心。乡村养老类服务项目是农村现在和未来的巨大需求，但是只依靠政府、银行、社会资本融资，会造成路径依赖，不利于村庄和村集体保持独立性和自主发展空间。这类农村的公共性问题已经不限于财务制度，需要创新的政策支持，而税收和财务制度的相关配套是很有意义的。
在资金筹集和使用上，比发展更基础的是治理和公共服务的供给。村集体有筹资筹劳的传统。在修路、养老、环境整治这些公益性事务上，当下多是村集体向上级提出申请，由政府购买第三方服务来提供。这种做法其实反倒限制了集体组织共同行动能力的发挥。不管出资金、出土地、出人力，用农民自有资源解决乡村社区公共品不足问题，都是集体组织与农户互动的机会。互动的过程也是村集体开展村民再组织的基础性工作的过程。筹资也是筹人。失去集体与农户的互动，只靠政府购买第三方服务，虽然能够解决乡村的服务问题，但集体的意识和功能却会不可遏制地弱化下去乃至逐渐消失。
5、壮大集体经济，需要对经营管理团队实行公平的市场激励
现阶段发展壮大农村集体经济，特别需要提高村庄和农村集体经济组织的经营管理水平。这其中最为关键的是如何解决农村集体经济组织经营人才和经营管理团队的待遇和激励问题。体现在财务制度上，就是工资、绩效考核和福利待遇问题。其中的难点有二，一是资源不足，二而是缺乏制度。
首先，谁来承担农村集体经济组织经营人才和团队待遇和激励的成本？
在沿海发达地区和大城市周边乡村，普遍是由进村的善资本或返乡乡贤承担的。可是他们能维系一时，不能长远。四川崇州、杭州余杭就采取雇佣市场上的农业经理人、农村职业经理人来补充村集体经营能力的不足。还有把村庄优质资源和政府资源打包一起交由市场上的私人公司经营的做法。但都难以解决村庄长期发展和外来经营人员短期逐利之间的矛盾。而在更多、更广的中等和欠发达地区，政府、企业、企业家都难有足够的资源担负这个长期成本，这是各地贫富差异不但难以消除，甚至还有扩大趋势的重要原因之一。
其次，缺乏制度规定。宝华村杨怀洪提出，同是党员，同是为党工作，为什么企业和事业单位的管理者和运营者都有相应的工资和绩效考核。但集体经济组织就没有？负责运营村集体经济的班子，应该有合理合法的劳动报酬保障，舆论认为农村党员干部服务于集体经济就是无偿的，而且还不能有一点失误，没有试错空间与机会。她呼吁村集体经济组织财务制度应该将经营者和团队的绩效考核、待遇和激励写进法条，以便有法可依。
的确，目前在职的村干部大多全职，有些人还身兼数职，仅完成政府安排的行政工作一周就需要5至7天全天候投入，村庄自己的集体经济经营工作算兼职，往往没有收入。特别是集体经济收入少的村，无力为村干部提供额外补贴，即便有，也极少。对于本村人，村庄尤其少有人才激励的规则制定。这导致村干部的年收入既比不上外出打工者，也比不上小本经营者。人到中年的村书记们迫于家庭生计，内心犹豫彷徨的并不在少数。
为解决这些问题，地方政府采取放开村干部考公务员，进编制、上保险的方式予以激励。集体效益好的村庄也有在集体股年度收益中提取一定比例的奖励金鼓励经营者，并在村民自治章程、股份经济合作社管理制度上做出明确规定。
说到底，集体经济组织的经营管理人才和团队培养不是个别村庄的事情，而是直接关系到全国农村集体经济能否壮大，能否可持续发展，实现乡村振兴大目标的重要的堵点问题，尤其在全国大多数村庄集体经济赢弱的现状下。所以，这个问题应该属于乡村社会公益乃至国家公益的范畴，需要党和政府从乡村振兴必须要人才振兴的战略出发做出顶层部署和切实规划。
乡村振兴靠下派外来干部的政策只能收一时之效。尤其下派的干部往往不懂经营，不懂农村和农业，在促进农村经济发展上所起的作用大多是拉项目进村。而村集体和集体经济组织真正需要的是既有情怀又有经营管理能力的本土人才。培养和激励他们扎根本村本乡，在发展壮大集体经济过程中也获得自身的成长，成就自身的价值，形成一支浩浩荡荡的队伍，才是支持乡村长期可持续发展之道。