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仝志辉:从参与到选举:扭曲的村民自治

   上世纪80年代初由于人民公社体制解体,村庄失序,以民主选举、民主管理、民主决策、民主监督为手段,以村民自我教育、自我管理、自我服务为目标的村民自治诞生,加入了改革以来的基层社会重构。但历经变化,在各方作用下,原来制度预期的直接民主和村民参与变得面目不清,逐渐演变为精英民主和间接民主。本文在新条件下,力图对作为中国经验一部分的村民自治先作出理论上的澄清,然后尝试性地给出改进之道。在全国人大常委会已经二审《村民委员会组织法》修订草案,今年年内还将三审的当下,权衡改进之道也是迫切的思想任务。

  村民自治何以是中国经验

  为什么说村民自治是中国经验呢?首先是因为这个事实的影响足够广泛和重要,它牵连着共和国前30年的农村集体化和后30年的村庄自治。它影响着八九亿人的生活——村民每三年选举一次村委会主任和委员,然后再通过村委会、两委会或村民代表会议决议来决定村庄的大多数事务。

  村民自治是中国经验,更因为它是一个独立于以往的中国政治发展经验的新想法和新实践,在中国之外也无从上到下系统推进的类似工作。这个想法和实践是什么?可以听听当时的历史实践者如何描述:

  通过群众自治,实行基层直接民主,不是近几年才提出来的,早在1953年,决定建立城市街道委员会的时候,即提出并经中央批准:街道居民委员会的性质是群众自治组织,不是政权组织。它的任务,主要是把工厂、商店和机关、学校以外的街道居民组织起来,在居民自愿的原则下,办理有关居民的共同福利事项,宣传政府的政策法令,发动居民响应政府的号召和向基层政权反映居民意见。居民委员会应由居民小组选举产生,在城市基层政权或其派出机关的统一指导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的“腿”,不应交付很多事情给它办。居民委员会就是这样在城市办起来的。但是,这种基层群众性自治组织过去一直没有推广到农村。1982年颁布的新宪法第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”党的十三大报告讲到“基层民主生活的制度化”,指出“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用,逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”。所以,实行基层群众自治,发展基层直接民主,既是宪法的规定,也是党的主张。

  ——《彭真文选(1941-1990)》第606页。

  彭真的这段话可以看作党和国家对村民自治制度设计的总纲。村民自治的理念、立法精神都可以从这段话中找到源头。

  把村民委员会同政府加以区别,使它真正成为基层群众性自治组织,依法办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护治安,向政府反映村民的意见、要求和提出建议。总之,涉及全村村民利益的事情,都依法由村民直接行使民主权利,按照民主集中制的原则,自己决定,自己办理。至于法律规定的公民义务,村民当然必须履行,村民委员会也应该教育和推动村民履行依法应尽的义务。群众是顾大局的,只要他们真正懂得了,绝大多数是会自觉自愿遵守履行的。所以办好村民委员会,实行村民自治,我们的社会主义民主进程就会加快,政府工作的很多困难会减少。

  ——同上,第610页。

  这段话中,彭真论述村民委员会(指作为管理组织的村民委员会)的职责,以及它组织开展自治的方法。

  可以看出,村民自治反映的确实是一个属于当代中国的独特想法:它和国家政权层面中央、省、市、县、乡镇各级奉行的单一制行政体制不同,是独一份的在基层社会的自治;它也不同于西方的地方自治,其实它是由作为执政党的共产党以及党领导下的国家体制开放出来,由基层社会组织自身生活的一种治理方式。这种方式将本可以由基层政权控制的基层公共事务交给人民直接管理,用直接民主的方式实现一种群众性自治,基层政权则对自治事务实行指导。

  从彭真这段话出发,我们也可以想见依法展开的村民自治实践进程要处理的问题,由于自治范围是村,如果自治事务开展起来,村民的自治权利进一步具体化,必然会要求明晰所包括进来的村民的身份,自治的办法也必须更为具体。自治也必然会对明晰村与乡镇政府的关系、与党组织的关系提出要求。

  彭真这段话中提出的直接民主的原则就是自治办法的总纲,不让村委会成为乡镇政府的腿就是处理乡村关系的基本原则,支持村民自我管理就是党组织和村委会关系的基本原则。

  村民自治这一中国制度的独特实践就是顺着如何找到自治办法,如何处理乡村关系,如何处理村自治组织和党组织关系的脉络展开的。在这一过程中,有些实践某种程度上背离了原初的想法,使得这一经验是否需要继续都引起了人们的怀疑。本文着力的是恢复这一经验中最重要的“直接民主”,它要求一种有更多村民直接参与的制度安排,它应该在新条件下主导未来的村民自治实践。

  可以具体点来看村民自治已经走过的实践进程。在家庭承包制确立之初,村庄秩序曾经一度特别混乱。1980年2月,广西壮族自治区宜山县(现为宜州市)三岔公社合寨大队(现为屏南乡合寨村委会)果作自然村的6个生产队85户农民,以户为代表,经无记名投票选举产生第一届果作村民委员会。农民自己选出管理组织——村民委员会,并制定《村规民约》自我管理,让中央政府看到了改善农村秩序的办法。1982年宪法修订就把村民委员会写到了《宪法》里,规定农村实行基层群众性自治,村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织。

  从国家的角度看,为什么可以放手让农民自己这么干呢?国家无力去管,农民能自己管好,何乐不为呢?第二个原因则是,中国共产党历来有这样一个想法:社会主义民主要扩大!在文革结束,改革刚刚起步的时候,对需要扩大民主的体会特别深。由此,村民自治成为整个放权改革的一部分。村民自治逐步探索出通过“四个民主”即民主选举、民主管理、民主决策、民主监督来逐步实现农村基层群众性自治的办法。四个民主声誉很高,被说成是社会主义民主政治建设的主要内容。

  1980年代村庄失序,选出村民委员会来进行自我管理,为村庄提供了一个基本的制度框架。但是1990年代之后,村民自治变得面目不清。民主选举得到持续加强,有关法规日臻完善,村民在村民自治框架内求公共事务自决、要公共参与权利的意识大为增强,但是因为农村人口外流、农民参与能力限制等原因,村庄公共决策仍然是村委会几个人说了算,或者是由村民代表在两委会(党支部和村委会)主导下决策。在村庄公共物品提供上,多数村庄由于集体经济乏力和乡镇的过度汲取,无所作为;少数的村民代表,或者不是正式村民代表但却是精英的农民,抗税或者上访;村民自治的历史作用似乎丧失了。群众性自治还是一个可欲的目标吗?

  今天则是一个更加不清晰的时代。农业税不用交了,更无须抗税,政府还给发钱,农民当然很满意了,有上访也是局限在有限的内容上,比如土地征占,乡镇不法行政等,尽管上访的数量还在不断增加,但区域上大面积的上访和不满没有了。更令农民高兴的是,国家提出新农村建设,对农业农村农民要大发展,国家为了扩大内需,消除城乡二元结构等等,帮助农民发展。1980年代和1990年代靠农民自己干,现在国家支持农民干,甚至国家想主导农民干,要怎么发展国家给整个村进行规划,应该住什么样的房子,用什么样的家电,享受什么样的文化,你想什么,国家都想要替你规划规划,这是一个农村的“积极发展期”。

  但在这样一个积极发展期,村民自治目前的办法更多呈现出的却是消极性,村民自治既然追求自治(自我教育、自我管理、自我服务),此时它完全可以在帮助国家的努力和农民的需求对接上发挥更大作用。但是,放权让利的中国改革给出的基层社会组织的空间和村民直接参与的群众性自治并没有得到充分成长。新农村建设的“积极发展”面对的是村民自治的能力不足,或者说是村民的自治能力不足。作为中国经验一部分的村民自治亟需重新阐释和定位,以加入城乡统筹的新一轮发展。

  村民自治真实和重要的经验是参与式民主

  村民自治在实践中一度向主流的国家民主和选举民主制度看齐,搞村民自治的民政系统官员和基层实践者甚至有到美国去观摩总统大选的经历。由此产生的问题,第一是部分村庄选举竞争性过强,出现暴力或贿选。我们都知道贿选不公正,难道农民就不知道?如果你是靠贿选上台,你还有什么公信力呢?村民的反抗是什么呢?不信你。小则消极对付,激烈的就公开叫板。“农村贿选严重”的判断不是说中国的村庄有10%或者20%的选举贿选,递个烟、请吃饭这样的情况比较多,但真正塞钱的比较少,但是塞钱的数量令人瞠目结舌。而且,更严重的是它败坏了村民自治的声誉,影响了村民对制度的信任和效能感。第二个问题是村委会无所作为或无力决策,没有办法有效动员村庄的内部资源,无力形成村庄公共物品供给,这个问题在大多数村庄都存在。但是也不排除部分村庄可以实现内源式发展。如果村民自治在帮助村庄动员自己的资源发展自己的公共品上无所作为,村民自治的作用就大打折扣。

  那村民自治作为中国经验的一部分,其真正的重要之处在哪里呢?村民自治的“四个民主”,它的实质又是什么呢?

  村民自治在实践中一度被人们理解为“基层民主”。“基层民主”的含义是什么?基层民主的意思是说村庄的民主是整个国家民主的基础和必要准备。作为为了国家民主化准备条件的基层民主,它就暗含了“脱离乡村发展”的倾向,那么在实践上它出现了什么问题呢?在实践上,选举程序越来越民主。选举程序非常发达,但是选前动员和选举目标仍然不能被选举程序所规范,贿选无法治理。过分突出选举后,因为选举是依法选的,村委会上台以后怎么干,村民就管不了了。村民没有办法,唯一的办法就是罢免,罢免程序很严格,十分之一以上的村民联名或者五分之一的村民代表联名,才能启动罢免案,启动以后还得多数村民都得同意才能罢免掉。在一个精英主导的村庄,村委会完全可以化解这种努力,即使启动了,成功实现罢免的也很少。村民代表会议,它本应该是一个民主决策、民主管理的机构,但是因为精英很容易和村干部之间达成某种利益的交换,所以村干部完全可以不怎么为村民操心,就在家睡大觉,或者少数情况下甚至危害村民的利益。这样一种选举民主、精英民主观念导向下的基层民主发展趋向,它其实暗含了不利于乡村治理和乡村发展的趋势。

  如果回到历史经验,难道村民自治一定要发展到这一步吗?一定会导致这种偏向吗?实在不是,冤枉了农民的伟大创造。江泽民曾经到小岗村考察,在小岗村他说,我们中国农民有三大创造,一个是家庭联产承包制,一个是乡镇企业,第三个就是村民自治。这三个都是农民自己做起来的,做起来确实解决了当时很大的问题。那农民难道那么傻吗,他们自己做的制度难道是为了约束不了村干部,村干部在家睡大觉我也没有办法吗?从村民自治发源地广西合寨的经验,以及法律确认的基层群众性自治来看,其中内含的是上面不再派干部,党支部也不再指定,村民自己来选,选出来的村干部干什么呢?当时有一个村规民约,虽然以惩罚为主,但是它是为了改变当时失序的情况。选出来的人就是要为村民解决单家独户解决不了的突出的问题,而且是大家一起参与进行管理,村民自治是以村民直接进入公共事务管理决策为核心的。

  为什么会发生以直接选举为核心的偏向?从历史经验来看,选举是村庄处理公共事务的一个前提条件。当时没人管公共事务了,农民要自己选出人来管,当时的核心其实不是选举,因为人民公社时期,生产队干部也是选的。选村委会和选生产队干部的区别在于,选出来的人做的事情不同了,生产队长要管生产,而选出的村委会要管分地后新冒出来的一些社区公共事务。

  随后的实践过分突出选举,选举变成为选而选。只要是直接选举出来的人,是被法律认可的,乡里想撤不行,村党支部想规劝他也不行,村民对他不满意,说“你要按村民的利益办”,他不办也没有办法,各方面的制度保证当选村委会权力的合法性和有效性;工作的重心放在了如何严格选举程序,对候选人提出什么样的资格条件,如何确保村民的选举权利。在过分突出选举的情况下,一是从工作布局上对选举之后的民主管理、民主决策和民主监督,无力去规范和想具体的办法,第二是过分突出当选权力的权威,使得之后要求村干部进行民主决策变得困难。

  这种片面的民主观直接导致了工作思路的片面。民主好像只有一种选举民主为核心的民主,民主的主体好像只有精英。村里的事情怎么定,不可能让全体村民决策,也没有必要让全体村民决策。村庄大事是少数人决定,即使扩大到村民代表也并不能完全代表村民。精英民主的思路得到了法律的确认和专家的论证,学者说村民大会不易召集,应该经常召开村民代表会议。村委会组织法规定了村民会议必须授权给村民代表会议决策,但是由于没有具体规定,村民代表会议无授权就开始决策了。

  这种注重选举和精英决策的制度安排,其实已经偏离了村民自治萌芽时村民的真实需求和国家设立村民自治制度对乡村社会与国家之间关系的设定。法律制度规定一直试图遵从村民自治的制度精神,无论是1987年试行法,还是1998年正式法,都是将村民委员会(指全体村民组成的村民委员会)明确定义为基层群众性自治组织,把村民会议作为村民自治的最高权力机关,对其直接民主形式和主要权力作了明确规定。在力推《村民委员会组织法》的彭真那里,对村民自治是这样解读的:“没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础。”工作思路上对较为单一的直接选举制度和村民代表间接决策的推崇,导致了上述思想未能完全落实,在理解村民自治作为社会主义民主的“一个侧面”和“群众基础”上不能全面深入。村民自治本身就是社会主义民主的一个组成部分,它搞好了就是对社会主义民主的贡献。它无须去倒逼高层民主,也无须对国家民主层面上的代议民主提供经验。它只要做好自己的直接民主就够了,而且,就是莫大的贡献。有了基层自治的中国民主,就是一个非常生动的民主化。而误入精英民主和间接民主的村民自治,不可避免地耗蚀村庄的内聚力,有部分对村庄公共权力行使方式不满的村民,甚至开始了背离共同体的迁徙或上访。这意味着治理主体开始脱离村庄共同体。共同体解体了,村民没有了,还有自治可言吗?目前村民自治主要的偏向是民主观上的狭隘:选举核心观和间接民主观。这使得“三自”的自治目标和村庄内源发展的前景无法实现。

  村民自治的方向调整和制度改进

  村民自治制度发展的方向需要做两个明确的调整。第一,原来是为了国家民主化的基层民主,现在要变成为村民自治的参与式民主。

  因为是为了国家民主化的基层民主,所以,村民自治按照适用于国家民主思路的民主选举、决策、管理、监督的办法进行了多年的制度创新,形成了以选举民主为中心、村民间接参与决策的民主模式,这种模式在造就形式化的权力授予和制约体系、形成一系列间接民主技术的同时,在很大程度上肢解了村庄共同体,使得乡村自治的基础不复存在。现在我们要把村级民主制度实践的方向放到村民真正参与到村级公共事务决策的方向上来,以决策民主为核心来构建村级民主模式,和“基层民主”导向时期的精英民主、间接民主的民主导向不同,它是一种参与性的民主,追求让村民更直接地参与决策,以落实村民决策参与权力为中心,而不是选举权利为中心。这样的民主模式直接服务于社区自治,民主制度运行的主要目的是社区公共事务的自我管理。它要非常关注共同体意识的维护和共同体事务的自我决定。

  第二个方向调整是,原来是为了乡村秩序的村民自治,现在要变成为乡村发展的村民自治。

  在原来的村民自治中,自治取向仅仅限于村民自己维护村庄的社会秩序,保证村民间基本的社会生活秩序,是一种消极的自治,但是,村民的需求更多是在村庄共同体内部求得共同发展,体现为村庄的经济社会发展。原来的制度设计在这方面规定粗泛,实践中也没有多少办法。当前在国家新农村建设积极发展农村的大政策下,也由于村民权利意识和经济实力的增强,对于社区共同发展的需求大大增强。村民自治制度对这种形势的回应理应是为了乡村发展的制度建设。

  可以简单地说,原来的村民自治以选举为中心时关心的是选出当家人,由他来维持村庄秩序,构建的是一个精英维持组织;新的村民自治则要以决策为中心,关心的是让每个村民贡献出才智和资源,要产生一个人人参与的村民发展组织。为了乡村秩序的村民自治现在需要扩展成为乡村秩序和乡村发展的村民自治,它要有一个积极发展的功能,和国家的新农村建设结合起来,村民自治要为村怎么发展来做工作。

  这两种方向的改变直接关系到村民自治制度建设的方向和重心的转变。这里我提出两个关键性的制度安排改进。

  第一是真正确立村民会议并强化其作用。村民会议是落实村民参与决策权力的关键场所。在当前正在进行的《村民委员会组织法》的修订中,一定要突出村民会议的权威和功能。村民会议的运行是村民自治的核心内容。村庄重要事务要在村民会议或在村民会议授权召开的村民代表会议上讨论决定,并且要明确哪些职责不能授权,并且确保村民会议能用适当方式收回对村民代表会议的授权。村民会议要能正常召开并发挥作用,还特别需要一个切实有效的召集制度,要解决当选的村委会或者党支部不召集就无法开会的问题。对于村民会议的开会制度也要做出原则性规定并鼓励各地探索。村民会议由于村民居住分散,流动性增加,参会村民数很难达到法定人数,所以很难召开。在浙江温岭试验的村民恳谈会制度通过将协商民主的一些原则和精神嵌入,试行了中立主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、观察员制度等,有效地实现了普通村民对决策过程的参与,可以作为村民会议开会制度的有益借鉴。

  第二是进一步改进村庄集体土地所有制的实现方式,真正使农地地租和农地转非农用土地增值收益成为村民自治的经济基础。过去的村民自治之所以没有带来村庄自治和乡村发展,一个突出的问题就是虽然选了村干部,但是村里没钱没法做事情,村庄对村民也没有凝聚力。

  要恢复集体土地所有制村民按份共有的本义。现在很多村是“增人不增地,减人不减地”。这导致了什么情况呢?在经济发达的村,很多农民住在城镇,但是在农村仍有承包地,但是很多90后没有承包地。要使每个村庄成员都有一份地,面临着高昂的土地调整成本。村民集体所有的含义应该是按份共有集体土地的收益。因此,村民不一定要都有一份地,但是,凡是村民就应有一份土地收益。在这种理解下,应该由村集体经济组织来统一整理农地并发包,村里人优先承包,谁出价高谁承包。农民以自己按份共有的所有者身份从集体的农地经营收益和农地转非农用增值中分利。有了新型的集体土地所有制的实现形式,村民组成村庄共同体就有了确切的内容和凝聚力,村民自治也有了切实的经济基础。

  为此,需要在本次《村民委员会组织法》修订中明确定义“村民委员会”(包含全体村民的组织)的成员边界和“村集体经济组织”的成员边界,以及“村集体经济组织”同村委会的关系。如果此议太难,也应该明确村委会管理集体土地权力的性质及其应受到的约束。

 

本文原载《文化纵横》2010年第8期。

仝志辉,中国人民大学农业与农村发展学院副教授,中国人民大学国家发展与战略研究院研究员,社会转型与治理研究中心副主任,西南大学中国乡村建设学院特邀研究员。

 

 

 


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  • 发布时间: 2020 - 04 - 16
    城口县地处重庆最北端。走进城口,给人的第一印象便是山大、沟深、坡陡。我先后两次到城口调研,2018年去城口时就感到,这里的自然条件不适合搞规模化农业,要脱贫摘帽必须在贯彻“两山”理念上创新,推进“生态资本深化”的改革。  党中央提出乡村振兴战略后,我一直在研究空间生态资源开发和生态资本深化问题。城口在实施生态文明建设方面的比较优势在于被国家级自然保护区包围而拥有丰富的生态资源。这个交通不便的贫困县,各级干部生态化转型意识清晰,农文旅融合发展的思路明确,早已发展起县域生态经济。由此,西南大学与城口联合建立了深改试验区。  发展转型,首先要思想转变。面对脱贫攻坚这个党向人民郑重承诺的政治责任,城口县坚定不移地践行习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的发展理念,坚持走“生态产业化、产业生态化”发展之路,发动干部群众打好生态牌,算好生态账,走好生态路,依靠生态富。  几年来,城口在“三变”改革中盘活农村空间生态资源,不论依托公司带动,还是村集体引领,在生态资源开发中都强调群众参与村域空间生态资源定价,通过重构乡村新型集体经济的制度创新来实现资源资本化内生的“益贫性”,这也利于各地在探索生产发展型、资源开发型、项目带动型等多种模式的生态经济发展中实现了脱贫攻坚的战略目标。君不见,一批“大巴山森林人家”带动乡村旅游蓬勃发展,山地特色农业主导产业加快发展,农村电商打通了特色农产品出山的高速...
  • 发布时间: 2020 - 03 - 29
    这是一次典型的因全球产业链断裂而发生的全球化危机  早在2月17号我做一个连线的公开讲座的时候就强调说:这是一次典型的因全球产业链断裂而发生的全球化危机!首先是因为疫情会阻断全球产业布局所依赖的产业链分工。大家都知道全球化的一个很重要的基础是全球产业资本根据利润导向来形成产业的不同环节在全球的分布,跨国公司获取全球产业链的收益,却没有支付风险成本;那么,风险不断累积会因为任何一个偶然因素造成断裂!这次是疫情爆发而出现断裂。 因为疫情在多个工业化国家,包括原材料国家等爆发,使得原来按照追求利润导向的、风险偏好型的、而不是风险厌恶型的全球产业布局,当疫情陡然爆发的时候,这种巨大风险对全球产业布局造成了根本性的冲击。所以我觉得多数人以为在国内复工复产就能够延缓危机的的看法可能相对乐观了一点,至少是对危机的性质估计不足。由于多国相继爆发疫情,并且西方体制几乎没有阻断蔓延的社会控制能力。所以,任何单个国家复工复产都不可能挽救造成全球化危机的产业链解体局面。利用时间窗口把加工贸易型的粗放数量增长转向生态文明导向的空间资源开发  在这个关口上中国应该及时反思:此前过度依赖加工贸易型的外向型经济,属于粗放数量增长并且形成累积的风险。如果想有所调整,就应该及时转向国家已经确立的生态文明导向的国内空间资源开发,朝着贯彻“两山”理念提高生态产业化和产业生态化方向努力,而不是...
  • 发布时间: 2020 - 03 - 28
    习近平总书记指出,“这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考”。众所周知,县区以下乡村防控的主体是基层干部群众,这对乡村治理来说更是一次大考。值得庆幸的是,农村抗疫过程中乡土社会的优势得以发挥,有效阻断了乡村疫情蔓延。且在很多地方因疫情防控出现了乡村善治局面:基层干部、群众、社会组织被充分调动了起来,一些地方还形成了“村自为战”的疫情防控模式。应重视当前一些地方形成的有效治理局面,并以此为契机提升乡村治理效能。建议从以下几个方面着力:首先,提高农村组织化程度重构社区治理格局。外部主体与分散小农之间的交易费用过高,是乡村治理症结所在。因此,必须提高农村组织化程度,降低交易成本。一要重塑村集体主体性,建强基层党组织这个核心,发挥其在农村社区的领导作用。二要支持引导社会组织发展,对农村老年协会、志愿者协会等各种社会组织加大培育扶持力度,对于可以向社会企业转型的社会组织应予以扶持和规范性引导,增强其为当地服务的能力。三要利用社区当前因疫情防控形成的协同治理局面,借机构建“一核多元”的社区治理格局,以基层党组织为核心,发挥各种社会组织的治理作用。其次,县乡两级治理要各有侧重。对于县级层面,必须树立基层工作导向。一号文件指出县级是乡村治理的“一线指挥部”,明确提出要建立县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度,就是为了让县级强化大抓基层的工作导向。有条件的县建议设立基层治理的...
  • 发布时间: 2020 - 03 - 28
    “国土空间规划”正面对两条完全不同的技术路线:一条是现有的架构不变,改造、扩充传统规划的“应用程序”,比如在城市规划基础上增加“三区三线”等一些土地管理的内容;另一条是另起炉灶,设计新的 “操作系统”,重建“应用程序”。显然,前一条技术路线由于可以利用已有的知识和技术积累,无需迁移丰富的应用生态,相比之下要容易很多,但这种“容易”却是以难以执行新的规划任务为代价的。《论国土空间规划的架构》探讨了第二条技术路线的必要性和可行性。在我看来,架构重建并不一定更“难”,但却一定阻力更大,因为要放弃已有的经验,要学习全新的知识。但也只有逆流而上,才能达到成功的源头。——  本文作者:赵燕菁刊载于《城市规划》杂志2019年第12期精彩导读【摘要】国土空间规划不是任何传统规划的延伸,需要按照“任务导向”,设计一个全新的架构。新的国土空间规划体系要从国家赋予自然资源管理部门的事权(“两个职责”)出发,从编制、管理、监督、公众参与到整个规划体系,都要服从于一个简单的“元规则”——自然资源保值增值。在这一规则之下,规划工作的基础是要依次从法律上界定“自然资源”的内容和范围、“全民所有”与其他所有的关系、自然资源“产权人”的权利义务。为此,国土空间规划要设计出新的制度和政策工具,界定中央和地方的权利与义务。【关键词】国土空间规划;自然资源;规划转型1、引言  当下国土空间规划最急迫的...
  • 发布时间: 2020 - 03 - 07
    中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组关于印发当前春耕生产工作指南的通知国发明电〔2020〕7号各省、自治区、直辖市党委和人民政府,新疆生产建设兵团,中央和国家机关有关部门:现将《当前春耕生产工作指南》印发给你们,请结合实际抓好贯彻落实。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组2020年3月2日当前春耕生产工作指南为认真贯彻习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的重要讲话精神,落实李克强总理在国务院常务会议上的部署要求,统筹抓好新冠肺炎疫情防控和春耕生产工作,分区分级恢复生产秩序,不失时机抓好春季农业生产,夺取粮食和农业丰收,为实现全年经济社会发展目标任务提供有力支撑,特制定本指南。一、压实责任确保春播粮食面积(一)压实粮食安全省长责任制。将做好春耕生产工作作为粮食安全省长责任制考核的重要内容,年底通报考核结果,各省(自治区、直辖市)粮食播种面积和产量要稳定在上年水平。各地要提高政治站位,主产区要努力发挥优势,产销平衡区和主销区要保持应有的自给率,共同承担起维护国家粮食安全的责任。抓紧将任务分解落实到市到县,层层压实责任。(二)调动农民种粮积极性。各地要落实好小麦、稻谷最低收购价政策,统筹实施好玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策,推进小麦、稻谷、玉米完全成本保险和收入保险试点,稳定农民收益预期,保护和调动农民种粮积极性。加强政策解读和舆论引导,...
  • 发布时间: 2020 - 02 - 29
    作者简介张孝德,中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部教授、博士生导师,公共经济研究会副秘书长,中国质量万里行促进会理事。现任国家行政学院经济学教研部副主任。这次疫情值得我们反思的东西很多。我们付出生命的代价,得到的不能仅仅是应对疫情的社会治理如何搞,应对疫情的医疗科技如何创新。在这次疫情中,最需要我们反思问题之一,就是要重新认识中国乡村的价值。从这次疫情看,当大家都聚焦在城市人如何在前线抗疫情的时候,别忘记了,中国乡村和农民在疫情的大后方默默地做着贡献。No.1不能忽略农村和农民对抗疫情的贡献这次疫情发生在春节期间,正好是农民工返乡过年期间。目前中国有2.9亿农民工。据报道,中国有2.9亿农民工,其中近1.7亿农民工返乡,大约80%都回家过年了。在这次疫情期间,随着城市封城的同时,各地农村各自为政也进行了封村。同样两个封,有两个方面的是不一样的。一是农村本身就是自足体系,虽然改革开放以来,农村市场化程度大幅度提高,但其与城市相比,自足程度很高。春节期间,从人口分布看,至少一半人在农村,一半人在城市。但自从疫情以来,我们大量物质资源和服务等保障措施,主要是为城市服务。这不是我们的国家不关心农村,而是农村能够自我完成这些服务。从这个意义上讲,中国农村的自足性,使当今中国在应对疫情上的成本降低了一半。可以说这是中国农村对疫情的贡献之一。另一个值得我们思考的是,从武汉离开的这5...
  • 发布时间: 2020 - 02 - 23
    2020年,是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年,是全面建成小康社会的目标实现之年,促进乡村产业发展,具有重要意义。2020年,做好乡村产业工作的总体考虑是什么?目标任务是什么?近日,农业农村部办公厅正式发布了《2020年乡村产业工作要点》一起来看看!农业农村部办公厅关于印发《2020年乡村产业工作要点》的通知为贯彻落实中央1号文件、《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》精神,紧扣乡村产业振兴目标,聚焦重点产业、聚集资源要素,强化创新引领,突出集群成链,培育发展新动能,推进政策、项目和措施落地,大力发展富民乡村产业,奠定全面小康和乡村振兴基础,我部制定了《2020年乡村产业工作要点》,现印发你们,请结合实际认真贯彻落实。农业农村部办公厅2020年2月13日总体考虑做好乡村产业工作的总体考虑是:以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实中央1号文件和《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》精神,对标对表全面建成小康社会目标,牢固树立新发展理念,以实施乡村振兴战略为总抓手,以农村一二三产业融合发展为路径,聚焦重点产业、聚集资源要素,强化创新引领,突出集群成链,培育发展新动能,大力发展富民乡村产业,为全面小康和乡村振兴提供有力支撑。目标任务做好今年乡村产业工作,在目标任务上,要力求取得“三个进展”:一是在延伸产业链上取得新进展。依托种养业,提升种养业,一产往后延,二产两头连,三产走精...
  • 发布时间: 2020 - 02 - 14
    新京报讯(记者 王纪辛)在2月5日发布的《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中明确提出,脱贫攻坚最后堡垒必须攻克,坚决打赢脱贫攻坚战。对此,著名“三农”问题研究专家温铁军在接受新京报记者专访时表示,“在当前复杂局面下,为了实现中央一号文件提出的战略任务,需要考虑把社会的创新能力引入三农领域。” 中央一号文件提出要畅通各类人才下乡渠道,同时多渠道破解乡村发展用地难题,发展富民乡村产业。温铁军则进一步指出,还要鼓励市民参与乡村的“三变”改革,即资源变股权、资金变股金、村民变股东,把社会参与式的创新能力引入三农领域,从而促进新型集体经济发展,这是实现全面小康的有效手段。 “现在遇到的问题,是过去没有预料到的” “一个现实情况必须清晰地认识到,当前中国经济处于较为复杂的境况中,在此背景下,中央财政做统筹平衡的难度正在加大。”温铁军认为,实现脱贫攻坚战略目标,必须站在现实的经济背景下重新审视。 温铁军分析,当前面临两大复杂局面。一是地方财政支出能力受限,2019年全国的省市自治区财政都面临了新的挑战,继续维持原有的政府投入力度完成扶贫攻坚、生态环保、三农基础设施等建设和社会开支的能力,将很大程度受制于已经比较沉重的债务压力。二是经济下行压力以及新型冠状病毒疫情带来的短期影响。“中国经济增速并不是主要问题,更为关键的是经济增长质量和效益,而现...
  • 发布时间: 2020 - 02 - 10
    21世纪以来第17个指导“三农”工作的中央一号文件5日由新华社受权发布。这份文件题为《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》,全文共5个部分,包括:一、坚决打赢脱贫攻坚战;二、对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板;三、保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收;四、加强农村基层治理;五、强化农村补短板保障措施。文件指出,2020年是全面建成小康社会目标实现之年,是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。党中央认为,完成上述两大目标任务,脱贫攻坚最后堡垒必须攻克,全面小康“三农”领域突出短板必须补上。文件确定,对标对表全面建成小康社会目标,强化举措、狠抓落实,集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板两大重点任务,持续抓好农业稳产保供和农民增收,推进农业高质量发展,保持农村社会和谐稳定,提升农民群众获得感、幸福感、安全感,确保脱贫攻坚战圆满收官,确保农村同步全面建成小康社会。中央农村工作领导小组办公室有关负责人表示,完成这两大目标任务,脱贫攻坚还有一些最后的堡垒必须攻克,全面小康“三农”领域还有一些突出短板必须补上。面对国内外风险挑战明显上升、经济下行压力加大的复杂局面,稳住农业基本盘、发挥“三农”压舱石作用至关重要,政策措施必须逐项抓好落实,确保如期完成任务。2020年中央一号文件全文党的十九大以来,党中央围绕打赢脱贫攻坚战、实...
  • 发布时间: 2020 - 02 - 01
    新京报讯(记者 周怀宗)新型肺炎病毒仍在蔓延,防控任务依旧艰巨,确诊人数仍在增加,防控的重点,也从城市扩大到乡村。在1月26日国新办就新型冠状病毒肺炎疫情防控举行的发布会上,国家卫生健康委员会相关官员表示,农村疫情防控要加强力度。事实上,从正月初一开始,越来越多的乡村就开始封村,拒绝外人进入,也劝阻本村人外出。然而,这一切能否取得理想的效果?著名三农问题研究者温铁军说,“相对于17年前SARS流行时,今天的乡村,封闭能力变弱了,快速的城市化、撤村并镇等,使得农村的市场化程度进一步提升,村民们的很多日用品甚至食品都要在市场上获取,这使得封村的效果打了折扣,应该采取更多的措施,提升和保障乡村的防疫能力”。温铁军建议,要借此人人生命攸关的防疫工作来在乡村发动群众,形成社会参与式的、预防为主的医疗运动,在疫情缓解过程中推动医疗资源下移,“只要群众真正发动起来了,那些过去疫病流行时行之有效的措施,也都会逐渐挖掘出来。”相比17年前,乡村封闭的能力变弱了中国是人口大国,春节期间大约一半人口居住在乡村。早在2003年“SARS”流行时,乡村的防疫就引起了国家的高度重视,温铁军说,“当时还有70%的人口生活在乡村,但并不意味着当时的防疫更难,事实上,那个时候,很多乡村仍然百业兴旺,大多数维持兼业化农民的生态、生活、生产三生合一,也就是说在一定范围内,农户和村社是可以自主存在的,封路之后切断外界人员...
  • 发布时间: 2020 - 01 - 07
    【摘要】乡村振兴战略实施过程中,食利经济向吃租经济转换势态逐步显现。发展吃租经济,可以通过提高农民的组织化程度来落实农民的资源、资本、信用三大主权,提高农民的交易地位,带来利润和租值这两项收益的共建共治、共益共享。【关键词】食利经济  吃租经济  资本    【中图分类号】C916    【文献标识码】A绿水青山就是金山银山。那么,如何推动绿水青山,真正成为农民的金山银山?发展吃租经济,会提供解决办法。当乡村振兴成为长期国策后,各类投资纷纷涌向乡村,但“热投资”遇上了“冷农民”,资本排斥劳动,无法服务于劳动的问题,仍然无法解决。其根本原因是农民的主体性一直未能有效落实,各类资源主权、资本主权和信用主权不在农民手里。共建共治,才能共益共享。没有得到主权地位,资产投资收益也就自然无法有效和农民分享。当资产的自然增值和社会增值逐渐成为收入主要来源时,经济形态正由食利经济向吃租经济转变。这就需要区分资源经济、产业经济和金融经济三类新型经济形态。长期以来,农民在这三类经济形态中,只能参与到产业经济形态中的一二三产业食利经济中,拿到微薄的产业利润和劳务工资。乡村振兴过程中,要考虑让农民参与到资源租和社会租的租值分配中。赋予农民以资源主权、资本主权和信用主权,才能让农民从被“微笑曲线”挤压到最低端的产业经济领域中释放...
  • 发布时间: 2019 - 12 - 26
    党的十九大提出,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。为充分保障农民土地承包权益,进一步完善农村土地承包经营制度,推进实施乡村振兴战略,现就保持农村土地(指承包耕地)承包关系稳定并长久不变(以下简称“长久不变”)提出如下意见。 一、重要意义  自实行家庭承包经营以来,党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策,先后两次延长承包期限,不断健全相关制度体系,依法维护农民承包土地的各项权利。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期,党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变,是对党的农村土地政策的继承和发展,意义重大、影响深远。  (一)实行“长久不变”有利于巩固和完善农村基本经营制度。在农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是改革开放的重大成果,是农村基本经营制度。这一制度符合我国国情和农业生产特点,具有广泛适应性和强大生命力。承包关系稳定,有利于增强农民发展生产的信心、保障农村长治久安。实行“长久不变”,顺应了农民愿望,将为巩固农村基本经营制度奠定更为坚实基础,展现持久制度活力。  (二)实行“长久不变”有利于促进中国特色现代农业发展。土地承包关系是农村生产关系的集中体现,需要适应生产力发展的要求不断巩固完善。改革开放初期实行家庭联产承包制,成功解决了亿万农民的温饱问题。随着工业化、城镇化发展和农村劳动力大量转移,农业物质装备水平大幅...
  • 发布时间: 2019 - 12 - 26
    中央农村工作会议20日至21日在北京召开。会议以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,贯彻落实中央经济工作会议精神,分析当前“三农”工作面临的形势和任务,围绕全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战,研究部署2020年“三农”工作。会议传达学习了中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平日前在中央政治局常委会会议专门研究“三农”工作时发表的重要讲话。习近平指出,小康不小康,关键看老乡。脱贫质量怎么样、小康成色如何,很大程度上要看明年“三农”工作成效。要坚决打赢脱贫攻坚战,不获全胜决不收兵;要集中资源、强化保障、精准施策,加快补上“三农”领域短板;要压实部门和地方政府责任,保护好农民种粮积极性,加强农村基层党组织建设,巩固好“不忘初心、牢记使命”主题教育成果,密切党群干群关系,提高服务群众能力。会议讨论了《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见(讨论稿)》。中共中央政治局委员、国务院副总理胡春华出席会议并讲话。会议指出,今年以来,农业农村继续保持平稳发展的良好态势,精准脱贫成效显著,粮食总产量创历史新高,农村民生进一步改善,农村改革持续深化,农村社会保持和谐稳定。明年是全面建成小康社会收官之年,必须深刻认识做好明年“三农”工作的特殊重要性,对标对表全面建成小康社会目标,强化举措、狠抓落实,坚决如期完成脱贫...
  • 发布时间: 2019 - 12 - 26
    新中国成立70年来,中国农业发展在实现养活、养好中国人的任务和目标上,成就卓著。同时,中国也为全球粮食安全、贫困治理和农业可持续发展做出了巨大贡献。15日,第十七届中国国际农产品交易会在江西省南昌绿地国际博览中心拉开帷幕。在新中国成立70周年农业农村发展成就展区,有哪些“三农”重大方针政策、改革实践和辉煌成就?一起来回顾一下吧。1953年1953年10月,中共中央通过《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》,开始实行粮食统购统销制度;通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。1954年第一届全国人大第一次会上首次提出建设“现代化农业”;同年10月,开垦边疆,屯垦戍边。1955年建成了现代农业大基地,农垦大军在黑龙江、新疆、广东等地的荒原野岭掀起了屯垦开荒的新高潮。1956年发布《1956至1967年全国农业发展纲要》,提出了农业生产全面高产要求;第一届全国人大第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》1957年普及推广农作物良种;开展农垦改革运动,提高农业生产力;中国农业科学院成立,至此中央和地方两级农业科研体系基本形成。1958年建立人民公社;提出“农业八字宪法”;兴建水利设施;农业机械化上新台阶1959年矮化育种取得突破,逐步实现了矮杆品种的熟期配套。1960年中共中央发出《关于农村人民公社当前政策问题紧急指示信》,要求坚决纠正农村人民公社中的“共产”风,对扭转农村的形式起了...
  • 发布时间: 2019 - 09 - 04
    近日,中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》,并发出通知,要求各地区各部门认真遵照执行。《中国共产党农村工作条例》全文如下。第一章 总则第一条 为了坚持和加强党对农村工作的全面领导,贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,深入实施乡村振兴战略,提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平,根据《中国共产党章程》,制定本条例。第二条 党的农村工作必须高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,坚持稳中求进工作总基调,贯彻新发展理念,落实高质量发展要求,以实施乡村振兴战略为总抓手,健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制,加快推进乡村治理体系和治理能力现代化,加快推进农业农村现代化,让广大农民过上更加美好的生活。第三条 农业农村农民(以下简称“三农”)问题是关系国计民生的根本性问题。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,把解决好吃饭问题作为治国安邦的头等大事,坚持农业农村优先发展,坚持多予少取放活,推动城乡融合发展,集中精力做好脱贫攻...
  • 发布时间: 2019 - 08 - 17
    潘家恩:重庆大学人文社会科学高等研究院副教授、博士生导师、文学与文化研究中心主任,西南大学中国乡村建设学院特邀研究员,上海大学中国当代文化研究中心研究员。自2001年起参与当代中国乡村建设实践至今十八年,现为中国人民大学乡村建设中心重庆区域统筹。在Cultural Studies、Inter-Asia Cultural Studies、《台湾社会研究季刊》《二十一世纪》《开放时代》《人民日报》等处发表文章60余篇,主持国家社科基金后期资助“中国乡村建设脉络机制研究”等项目,联合主编《中国乡村建设百年图录》(国家“十三五”重点图书规划项目,西南师范大学出版社,2018)。面对从“乡土中国”到“城乡中国”这一重大历史转型,近年来方兴未艾的返乡书写成为充满生产性与传播力的文化热点,其既因为主流文学影响力下降及非虚构写作的流行,还联系着“乡衰”和“城困”这种新的社会基础。在兴起的同时,充满内在张力的返乡书写在发展中还产生了“返乡体”“乡怨论述”“书写返乡”三种衍变。融合了“城乡视角”与“亲人视角”的返乡书写不仅是对书写对象的描述和书写者自身经验的呈现,还是城乡中国剧烈转型过程中复杂情感结构的折射。关键词:返乡书写   城乡中国   情感结构 近年来,有社科研究者基于历史比较与实证分析而指出,当前正发生着从“乡土中国”向“城乡中国”这一重大转型。周立认为以下三个...
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