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周其仁:湄潭的贡献(下)

湄潭首创的“增人不增地、减人不减地”,是继包产到户后,在农户利用集体土地方面划下的又一道产权边界。从制度改革或制度变迁的角度看,权利安排的变化影响深远,涉及几亿农民利用土地的权利,哪怕只多划了一道线,也值得对来龙去脉加以探查。包产到户改革,改的就是原人民公社集体经济的权利安排。公社体制根本不承认农户独立的耕作权、经营权,土地不但只能归集体所有,也只能由集体共同耕作、共同经营,也就是“队长敲钟下地、大呼隆干活、收成归公分配”那一套。几十年下来,优越性可以讲得震天响,无奈解决不了普遍的温饱问题,才逼出一个包产到户。

周其仁:湄潭的贡献(下)

权利”——我的定义是“社会许可的行为空间”——变化了,农户有权包地耕作,干多干少再不一样,行为的结果才大不一样。

只是最初的承包权很短期,因为是权宜之计,今年包了来年还让不让包,谁也不知道。后来效果好,“产量”胜过“方向”,底层要继续不变,上层建筑在实事求是、思想解放的背景下,也承诺政策长期不变。可是等到真要执行长期不变,又发现底层还有新问题:

各家农户总有生老病死、婚丧嫁娶,人口数目总随时间而变,增人户要增地,也要求减人户减地,年年都在变,何来长期不变呢?

这个问题早就提出了,各地也找到多种临时性的应对之道。唯有湄潭与众不同。一是这个地方把这件事看得很重,不认为靠那些“小调整”就可以解决问题;二是湄潭提出来要试验的办法也比较彻底,就是干脆断了土地调整之念,农户之间承包土地的权利边界完全切干净,“增人不增地、减人不减地”

当年我们是到了湄潭,才比较理解当地为何选此“下策”。简单讲,不是那里的什么人要故作惊人之举,最主要原因,还是为当地的实际情况所迫。让我们复习一下,1988年在湄潭调查时记下的情况:

——1987年,这个农业大县户均耕地5.78亩,人均1.34亩,分别比1979年下降了21.1%和7.6%。 

——农业人口、劳力和户数还在增加。1980-1987年间,农业人口年均增长0.73%,劳力年均增长4.2%,农户年均增长2.5%。 

——给定当地的农业技术水平,全县15.4万农业劳力,闲置了4万个,剩余劳力率为30%。

——本地多山丘,耕地本来就不平整,分包到户为了平分肥力不等的地块,各家承包的地块平均多达10块,很多田土面积被用于修建田坎,全县综合的田坎系数(即田埂面积占耕地总面积之比)高达13.3%。

周其仁:湄潭的贡献(下)

从现状看趋势,未来结局很清楚:如果继续按农家人口的变动调整承包地,耕地更碎、人口压力更大、田坎系数更高。
此外,湄潭与沿海发达地区农村不同,本地工副业机会少,据1986年对488个样本户的调查,年人均净收入399元,来自工交建商的收入仅17.5元,占5.16%;平均用于非农劳动的工日仅占3.66%。

喜欢“陷阱”之说的,不难到这里找到用武之地。

农户越来越多,耕地越来越少、越来越碎,工业和城市的拉力又不足,农民如何跳出贫困陷阱?

当时唯一的希望,是农户不但出力种地,而且改善耕地肥力,对土地生产力投资。可是观察结果让人失望:承包农户普遍减少农家肥,对培养地力兴趣不大;农机投资达到满足户均7-8亩耕作的要求之后,一般不再增加;耕地的复耕指数高达160%以上,专家说掠夺式耕作,预后不良。 为什么种地的会不惜土地肥力?道理在于,几十年来我们的土地关系变动得实在太过频繁,弄得哪个农民也无从预期,将来增加的收成与今天好好爱惜土地肥力的努力之间究竟有什么关系。比起过去的越大越公,分户经营好很多,但不知道可以好多久。上面宣布政策不变,但从底层的实际看,各家承包的土地终究随人口变而变。

根子在此,那就在这里寻找出路吧。省、县、乡联合对三个村的15位乡干部、510个农户进行调查,结果颇有意思:绝大多数(97.1%)农民赞成“稳定家庭联产承包制”,但还是有三分之一的农民(34.5%)同时也赞同“按人口增减定期调整土地”。至少对这部分农民来说,“定期调地”与“稳定”似乎并行不悖,可以熊掌与鱼兼而得之。

周其仁:湄潭的贡献(下)

所以李菁他们最早提出的试验方案,还是沿用“大稳定、小调整”的思路。只是讨论到“多长时间调整一次土地”时,农民中的正反方才发生了激烈的辩论。“人非草木、都要吃饭”,这是坚持调地派的主要论据。不赞成调地的,声音开始很弱,却讲得比较在理,因为1984年在当地已发生过调地实践,也让农民们看到了现实的代价:

(1) 户均土地少,少数户调地牵动大多数;

(2) 调地不鼓励养地;

(3) 田坎增加,可耕面积继续减少;

(4) 谁家人口少了就吃亏,不利计划生育;

(5) 执行难度大,干部劳神,群众闹意见。

辩来辩去,产生了“承包期内,增减人口不再调整土地”的新主张。试验区以此征求意见,结果64.7%的农民赞成。再加上几点配套,如允许家庭之间的土地转包、转让、租赁、互换、入股联营;鼓励人多地少户开发非耕地资源和发展家庭工副业,以及安排社队企业的就业机会等。这样,赞成的老乡就多了。

当地判断,可以作为改革试验的立项申请。送到贵州省委讨论,“延长承包20年,其间增减人口不再调地”的试验方案一举通过。
再自上而下评审湄潭方案,当然是各取各的视角。我们去调研的第一个问题是:

真有多少农户赞成试验?”

复核结果,多数农户同意不假。但我们还是顾虑,“此多数并不可靠”——因为样本乡的农户家庭,将要添丁的户占少数,不再添丁的户占多数。何况,土地承包是产权问题,并不能用“少数服从多数”的准则解决问题。
“哪天多数不赞成,你们还要再次重分土地不成?”

李菁他们倒也同意产权归产权、投票归投票。“多数赞成只表明具备试验的条件”,但新的改革举措是不是站得住脚,关键还要看是否行得通。

于是我们一起讨论,那些人丁增加、土地不变的农户,究竟怎样才能找到出路?

反正人要吃饭的压力,要么压在耕地上,要么压到非耕地的其他活路上。两头都不着调,压力只好政治化——找干部、找政府。

所以关键还不是当下有多少农户赞成改革,而是经历了时间的磨砺之后,增人不增地的农户能不能找到现实的经济出路。

周其仁:湄潭的贡献(下)

湄潭这个传统农区,缺矿少工又远离大城市,尚在增加的农村劳力,到底有没有一条在耕地以外创造收入的现实途径?找不到的话,老祖宗可是有话在先,管他耕地细分、再细分,毕竟“不患寡、患不均”啊。

其实,逻辑也可以反过来。先在耕地上划下一道不可再细分的警戒线,人们或可被逼着向非耕地资源找出路。本地资源不够?那就向外地、向远方找。横竖一鸡死、一鸡鸣,经济结构之变,缺了背水一战的动力,是永远搞不起来的。

这也是湄潭的方案最终有说服力的地方。既然多数农户赞成试验,那就划下一道增减人口不动地的界线,再向着耕地以外的机会找寻出口。我们也帮着一起找,发现路还是有的。

原来湄潭这个地方,耕地不足68万亩,但宜林荒山倒有85万亩,还有74万亩牧地的利用率仅达16.5%。我们在联合乡核桃村看到,当地荒山宜茶也宜果,每亩投 200~400元,三年多就回收,还增加了可观的就业。

一路行三载变成有钱人,跟着做四年达到万元户”——那是1988年贴在这个村子里的对联。把新增劳力逼出耕地以外,不见得一定就是死路和穷路,搞得好,也可以是活路和富路

最后的结果,试下去才知道。1994年我在加州大学洛杉矶分校念书,有位朋友回国做论文,我建议去看看湄潭的试验。朋友带回消息,说增人不增地一直在坚持,并捎来李菁的一篇报告。翻开来读,李菁就像面对面说话一样对你细说:

到1993年10月,全县开发荒山 15.5万亩,带动就业2.4万人;多种经营的专业户1.5万家,占总农户16.8%,比1987年增加了11.5个百分点。此外,1.1万劳力在本地乡镇企业工作,1.2万人外出沿海地区打工,还有4500人进入本县第三产业。

那位朋友自己收集了人口数据,说湄潭的自然人口生育率下降显著,比全省和全国的都低。不容易相信,但后来看到刘守英和邵夏珍每10年做一次的入户调查,湄潭的人口压力真的由高转低、由正转负。 湄潭人埋头试验新体制,他们或许不知道,包产到户再加上“增人不增地”,中国的农地制度就与当年搬回来的老大哥的集体经济模式,彻底划清了界限。

——《城乡中国》第五章 确权之路

 

本文转自微信公众号“乡村创业促进会”

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/u6PisFdfG_LHYoBsselplQ


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