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赵燕菁 | 论国土空间规划基本架构的范式转变

“国土空间规划”正面对两条完全不同的技术路线:一条是现有的架构不变,改造、扩充传统规划的“应用程序”,比如在城市规划基础上增加“三区三线”等一些土地管理的内容;另一条是另起炉灶,设计新的 “操作系统”,重建“应用程序”。显然,前一条技术路线由于可以利用已有的知识和技术积累,无需迁移丰富的应用生态,相比之下要容易很多,但这种“容易”却是以难以执行新的规划任务为代价的。《论国土空间规划的架构》探讨了第二条技术路线的必要性和可行性。在我看来,架构重建并不一定更“难”,但却一定阻力更大,因为要放弃已有的经验,要学习全新的知识。但也只有逆流而上,才能达到成功的源头。

——  本文作者:赵燕菁

刊载于《城市规划》杂志2019年第12期


精彩导读

【摘要】国土空间规划不是任何传统规划的延伸,需要按照“任务导向”,设计一个全新的架构。新的国土空间规划体系要从国家赋予自然资源管理部门的事权(“两个职责”)出发,从编制、管理、监督、公众参与到整个规划体系,都要服从于一个简单的“元规则”——自然资源保值增值。在这一规则之下,规划工作的基础是要依次从法律上界定“自然资源”的内容和范围、“全民所有”与其他所有的关系、自然资源“产权人”的权利义务。为此,国土空间规划要设计出新的制度和政策工具,界定中央和地方的权利与义务。

【关键词】国土空间规划;自然资源;规划转型

1、引言

  当下国土空间规划最急迫的问题不是怎样编制,而是搞清楚“国土空间规划”到底是什么①。我们不能在不知道整个建筑的框架之前设计门窗,同样道理,在编制国土空间规划之前,先要知道国土空间规划的整体架构(underlying infrastructure)。在传统的架构下,城市规划已经形成了大量“生态”,在这个“生态”下,有丰富的规划术语,有无数为其专门设计的“应用程序”。如果新的规划架构不赶紧搭建起来,分散摸索的结果很容易将规划引回到传统的架构上去。

  华为公司为应对美国制裁而推出新的操作系统,使得“鸿蒙”(Harmony OS)这一词汇家喻户晓。按照百度百科:“鸿蒙,为宇宙未分,时空皆无‘时’的存在,为宇宙时空等一切万物的元气,一切概念的起源,所有时间空间的原初状态。”今天的国土空间规划也面临着类似的架构转换。这就意味着我们要忘掉已经熟悉的“安卓架构”,从元初开始,围绕新的任务,设计一个前所未见的“鸿蒙架构”。


2、范式的转变 

2.1  新的架构

如果把国土空间规划比作一个游戏(game),当下最迫切的就是设计这个游戏的规则(rules)。好比象棋,首先要知道比赛的棋子有哪些;棋盘上有哪些线、格子;每个棋子在这些线、格子里应当怎样走;什么标准判定输赢;博弈的棋手是谁;棋手要遵循怎样的规则……棋子、棋手和规则三个维度共同组成了完整的棋局架构。只有精彩的架构,才会有精彩的博弈;规则可以很简单,博弈却会千变万化。

国土空间规划的架构和传统城市规划的架构,不是五子棋和围棋的差别,而是围棋和象棋的差别——棋子和棋盘从一开始就完全不一样。所谓“一张蓝图绘到底”不是让城市保持像象棋开局时的“合理布局”,而是要在不变的规则下,每个棋子都能随机应变,面对市场展开千变万化的博弈。换句话说,新的国土空间规划架构不是找到一个最优的“结局”,而是在给定规则下,追寻最优的“过程”。

这就要求在国土空间规划的架构设计上,有更加原创的想象力——要从“单词”开始,重新定义规划的术语和语法。国土空间规划之所以不能从传统的规划中产生,因为新的国土空间面对的是全新的任务,而不是现有任务的扩展,相应地,国土空间规划必须是范式的转变,而不是传统的延伸。

2.2  无法照搬国外

国家提出建立国土空间规划体系要求后,整个行业一片茫然,一些反应快的学校迅速开始翻译国外有着类似名称的规划,试图从中寻找启发国土空间规划的线索。这些资料肯定是有用的,但企图从国外找到能够适合中国需求的规划架构,在一开始就是不可能的。因为改革初期那种只要跟随发达国家航迹就可以找到正确航线的条件已不复存在。过去四十年,中国的土地制度和国外的土地制度已经分化为两个完全不同的“物种”正是由于中国土地制度与其他国家不同,决定了中国地方政府与其他国家的地方政府也分化为两种不同的“物种”。结果是中国的“规划”虽然与其他国家的“规划”名字相同,但实际上的内涵却已渐行渐远,甚至分道扬镳[1]。经济增长的主要动力——资本,很大程度上来源于土地,这和其他国家资本形成的结构和过程完全不同[2]。如果说,城市规划在其他国家的作用是离合器,是方向盘,那么在中国,城市规划本身就是发动机。规划任务的差异,使我们不得不打消从国外规划实践中寻找可资借鉴的规划架构的企图③。

2.3  无法复制传统

国土空间规划无法复制中国自身的城市规划,则是由于更复杂的历史原因。始于计划经济时代的中国城市规划,一开始就是“城市建设”这一更大学科架构的一部分。如果把城市看作一栋建筑,城市规划就是这栋建筑的设计图。从大部分地方规划局都是脱胎于早期的“建委”就可以看出城市规划与建设之间的逻辑联系。强调“规划刚性”“一张蓝图管到底”也都是基于规划是城市的“设计图”这样的隐喻。“总体规划”“详细规划”等这一规划设计序列所映射的,也是“建筑方案”“施工图”等建筑设计序列。

随着中国土地制度的演变,城市土地成为越来越重要的城市资本品。与土地价值塑造密切相关的“审批”开始超越传统“设计”成为城市规划越来越主要的工作,城市规划的重心也从规划院悄然转向规划局。“两证一书”取代“规划方案”成为城市规划权力的主要来源。规划编制依托的“建设架构”与规划实践依托的“土地架构”开始脱节,但城市规划并没有随着自身重心的转移而转变。相反,为了维持规划体系围绕“编制”展开的架构,规划从理论上系统地丑化“权力”,并设计各种制度管控“权力”。“向权力讲述真理”成为行业的政治正确,本应为审批提供规则的《城乡规划法》,被扭曲成了以约束权力为目的的城市规划“编制”法……

传统城市规划的问题在于,它的“户枢”已经从“编制”转向“审批”,但架构却依然以“编制”为轴。在这一规划架构下,“设计”与“管理”长期保持着非常紧张的关系,因规划编制导致审批低效已成为规划界的普遍现象。本来应当服务规划审批的规划工具,反而成为束缚规划审批的枷锁④。只要这一架构不变,传统规划存在的问题就一定会传递到新的国土空间规划中去。因此,国土空间规划一开始就必须以“任务”为导向,设计全新的规划架构。只有另起炉灶,规划架构内部冲突导致的低效率才能得到根本解决。


3、定义“元规则” 

3.1  “两个职责”

任何高扩展性的架构都应当非常简单且有着明确的任务。国土空间规划的任务来自于中央赋予自然资源部门的事权。中共中央《深化党和国家机构改革方案》[3]赋予自然资源部门的核心事权,就是“两个职责”:“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。第一个“职责”,就是要让全民所有的自然资源“保值升值”;第二“职责”,就是不管国有还是非国有的国土空间,其用途改变和生态修复也都属于自然资源部门的事权。所有规划的编制办法,都应当是服务于这一任务带来的需求。

为了履行这“两个职责”,首先就必须在法律上规定什么是“自然资源”,什么是“全民所有自然资源”。对这个问题的不同回答,在底层决定了基于其上的所有经济活动的效率。在多数市场经济之中,“全民所有”是从普遍的私有产权中不断剥离出来的。按照现代产权理论,纯粹的私有产权被视为市场经济运行的基础,从集体所有到国家不同程度的“公有化”都是干扰市场运行的“噪音”⑤。

同其他国家相反,中国的土地改革是从计划经济时代普遍的“全民所有”中,不断分离出集体和私人产权。过去四十年的实践表明,那些按照现代产权理论设计的产权私有化(例如矿产资源权利私有化)效果不彰,而从公有开始不断私有化的改革路径却取得了巨大的成功(例如城市土地权利私有化),探索出一条符合中国实际的道路。中国的实践表明:(1)最优的产权结构,不在产权谱系的两端(纯私有或纯公有),而是根据发展的阶段,在两端不断移动;(2)产权不同的移动方向不是无差异的,而是对经济的绩效有着巨大的影响。新的国土空间规划就是把土地制度的这一成功做法,移植到管理所有的“全民所有自然资源”,规划编制按照不同的产权结构,设计与其适配的规划工具⑥。

3.2  定义资源

按照土地制度的成功实践,笔者把“全民所有自然资源”定义为“所有人类活动产生的权益”。举例而言,农村土地属于“集体所有”,但根据这一定义,土地下面的煤矿却不属于村集体所有,而是标准的“全民所有自然资源”⑦。因为煤矿产生的权益是因“人类的工业活动”而产生的,不是集体土地所有者创造的⑧。

自然资源如何获得,如何与原所有人分享,是商业模式设计问题,但前提是原产权人权益之外的新增利益,都是属于“全民所有自然资源”⑨。任何一个国土空间规划,首先必须搞清楚的就是规划范围内有多少“全民所有自然资源”。原来的城市规划有用地“现状图”,国土空间规划则需要编制现状“自然资源表”。这些“全民所有自然资源”就像是国土空间规划这盘大棋的棋子,规划就是要把这些棋子放在最优(保值增值)的位置。规划前后“自然资源表”的变化,是评估一个规划“好坏”的重要指标。需要指出的是,“自然资源表”的资源种类是开放的,它会随着新的发现和“人类活动带来的权益”的变化而调整⑩。

3.3  “元规则”

怎样“统一行使”全民自然资源所有权需要一个“元规则”。所谓元规则,就是判定游戏或比赛结果的规定。这个“元规则”应当非常简单,例如足球,球射到球门中的数量多的一方胜出,这就是足球的“元规则”。其他诸如“越位”“手球”“比赛时间”之类的规则,都是从属于这一“元规则”的子规则。象棋也是如此,“将军”就是“元规则”,其余“马走日、象飞田”“小卒过河”“炮打翻山”都属于从属规则。

国土空间规划的“元规则”应该包括三项:第一,所有自然资源属全民所有;第二,私人通过国家获得使用权;第三,资源使用必须创造收入流。第一条确定了自然资源的原初产权,其意义相当于1982年宪法第十条第一款规定:“城市的土地属于国家所有”。第二条为自然资源行政许可提供了法源,其依据是中央赋予自然资源管理部门的“两个职责”;第三条是自然资源的让渡和持有的原则和条件,为设计“全民所有自然资源”保值增值机制(例如招拍挂和财产税)提供了标准。所有国土空间规划都服从于这三项内容“元规则”。

所有“资源使用必须创造收入流”虽是一句简单的陈述,但却是国土空间规划的“元规则”的终极目标——让“全民所有自然资源”保值增值。自然资源规划的管理和规划的整个框架不管多么复杂,都应建立在对这一陈述的解释和遵循上。规划的好坏,就要看规划实施前后使用自然资源所创造的社会财富增加了多少,是否实现自然资源价值的最大化,这个财富要用“收益流”来衡量。例如,单位土地的粮食产量、政府的税收、企业的营收、家庭的收入。这就需要找到能使自然资源创造最大现金流的企业家,并创造将自然资源转成最大收益流的商业模式。


4、权利及义务 

“元规则”确定后,紧接着要生成游戏的“从属规则”。其中最重要的是要确定国土空间规划的参与者(players)及其权利与义务。

4.1  全民与政府

首先需要明确的是,谁代表“全民”获取并持有“自然资源”。现实的土地制度可以作为设计“自然资源”制度的参考。由于历史原因,中国城市土地资源管理者这一角色历来是由各级政府所承担,中国政府也因此获得了其他国家政府所没有的超高融资效率。可以说,中国过去的高速增长和这一制度设计密不可分。超强的“土地金融”,使得中国地方政府变得越来越企业化,地区间竞争也成为中国增长模式不同于其他国家的最大特色[4]。

由使用者代表所有者的最大问题就是在激烈的区域竞争下,前者往往倾向于牺牲后者攫取最大利益。土地的低效使用、耕地以及生态资源的破坏,都是这一制度缺陷所造成的。由审批者判断自己的资源使用方式是否满足“保值增值”,如同将刹车和油门合并设置,必然导致对自然资源的监管形同虚设。在新的自然资源管理架构里,应当将“国家”(“全民”)与“政府”(特别是地方政府)分离。唯有如此,可信的监管才有可能。

这一架构可以仿效金融系统中的“中央银行-商业银行”体系:首先,成立独立的“国家自然资源储备银行”,“全民所有自然资源”相当于“基础货币”,在资本化之前,统一由中央自然资源银行负责获取、持有和转让;地方政府则相当于商业银行,从央行获得“基础货币”——原始自然资源,然后将其资本化——通过土地金融(土地招拍挂)获得资本,将“资源”加工成为“资产”,再通过招商将资产转移到能带来最多现金流的使用者手中,凡是通过划拨的不产生现金流的土地,理论上仍由国家资源银行持有;省级自然资源管理部门(相当于国家自然资源银行的分行)则代表国家监督、考核地方政府的自然资源使用是否满足“保值增值”标准。国土空间规划参与者及其权利与义务的具体架构如图1所示。

赵燕菁 | 论国土空间规划基本架构的范式转变

图1  国土空间规划参与者及其权利与义务的架构

Fig.1 Framework of the participants in the spatial planning and their rights and obligations

4.2  自然资源银行

需要指出的是,“银行化”管理架构无需从头摸索,现在实行的“城市建设用地指标”制度其实已经很像中央银行的基础货币制度。唯一的差别是,用地指标的“发行”还是采用低效率的“手动模式”,没有像货币那样“让市场起基础性作用”。对比 “碳交易”制度的设计就可以看出市场和非市场两种资源“发行”模式的差异。碳排放也是通过指标管理,但它没有停留在分配指标,而是进一步建立起碳交易市场,通过碳排放指标的货币化,让市场在分配“碳指标”上起决定性作用。

国土空间规划所要做的,就是按照市场化的模式,进一步改进“国土资源”的发行机制,然后将其应用到所有“自然资源”的分配中去,通过价格信号和竞争性市场将自然资源分配给最有效(现金流最大化)的使用者。一个可行的制度,就是让需要自然资源的城市向国家自然资源储备银行购买一定年限(按年度支付现金流)的自然资源开发权(如“农转用指标”)。这笔收入不进入任何一级财政,而是由自然资源银行通过市场转移支付给带来新的自然资源(例如新增耕地、生态用地、水资源或现有耕地升级、生态环境改善、水资源节省)的地区。土地银行通过调节开发权价格分配自然资源——需要抑制开发,就提高价格;希望鼓励开发,则降低价格。这一制度的最大好处,在于给原本无收益的自然资源保护行为带来现金流,从而为增量自然资源定价,同时将自然资源占用行为的代价货币化。

4.3  责任与义务

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